וואקום מסוכן: תמ"א 38 פקעה סופית, וברוב הערים אין לה מחליפה

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

בלי יותר מדי תשומת לב ציבורית או תקשורתית, אירוע בעל חשיבות עצומה לעולם ההתחדשות העירונית התרחש לפני שלושה שבועות. תמ"א 38 , מסלול ההתחדשות העירונית הפורה ביותר שב-20 השנים האחרונות הביא להוצאת היתרי בנייה עבור כ-160 אלף דירות, פקעה ב-18 במאי באופן סופי ומוחלט בכל רחבי הארץ, ולא ניתן עוד להגיש בקשות להיתר מכוחה.

החדשות הרעות הן שברוב הערים שבהן היתה תמ"א 38 רלוונטית לאורך השנים, עדיין לא אושרה תוכנית מחליפה לתמ"א, כלומר תוכנית התחדשות בניינית המאפשרת לבצע מיזמי התחדשות ברמת הבניין הבודד, ללא צורך באישור תוכנית מפורטת (תב"ע). אמנם בעשרות רשויות תוכנית שכזו מקודמת בימים אלה (ראו טבלה), אך רק ב-10 מתוכן אושרו תוכניות ההתחדשות הבניינית למתן תוקף.

לעומת זאת, בכ-15 ערים עדיין מצויות תוכניות ההתחדשות הבניינים בהליכי תכנון, ובהן כמה מהערים שלאורך השנים היו הערים החשובות והפעילות ביותר בסקטור ההתחדשות הבניינית. החשובה שבהן, בפער גדול, היא תל אביב. אמנם תוכנית הרובעים 3 ו-4 ממשיכה לפעול ללא תלות בתמ"א 38, אך בכל שאר חלקי העיר אין מסלול התחדשות בניינית תקף.

ערים משמעותיות נוספות שטרם אישרו תוכניות התחדשות בניינית שיחליפו את תמ"א 38 הן ירושלים, חיפה, רמת גן, ראשון לציון, בהן הוארך תוקפה של התמ"א עד ל-18 במאי, ובני ברק, בת ים, הרצליה ורמת השרון שבהן פקע תוקפה עוד קודם.

כל עוד אין תוכנית מחליפה בנמצא, ייאלץ מי שמעוניין לבצע התחדשות ברמת המגרש לפנות ל"חלופת שקד" - מסלול ייחודי שבו מקודמת התוכנית במקביל להוצאת ההיתר. על אף החדשניות שבקונספט, מדובר במסלול שעדיין מהווה סימן שאלה גדול, ורמת האפקטיביות שלו אינה ברורה - גם לא לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ולמינהל התכנון.

פניית מרכז הנדל"ן לגופים אלה במטרה לקבל נתונים על היקף השימוש שנעשה כיום ב"חלופת שקד", העלה ממצא מטריד, והוא שמאחר שמדובר בתוכניות בסמכות מקומית, המדינה כלל אינה יודעת כמה פרויקטים מקודמים כיום בערים השונות, ובאיזה סטטוס הם מצויים. על דבר אחד אין מחלוקת, והוא שעד היום לא הונפק מכוח חלופה זו אף לא היתר בנייה אחד.

4 שנים של תכנון

פקיעתה הסופית של תמ"א 38 לפני שלושה שבועות, לא היוותה הפתעה, רחוק מכך. כבר ב-2019 קיבלה המועצה הארצית החלטה עקרונית על סיומה של תמ"א 38, ובמהלכה של 2022 הוחלט על פקיעתה הסופית של תמ"א 38 בסוף 2023, ולצד זאת אישרה הכנסת את "חלופת שקד".

במקביל, החלו הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, מטה התכנון ומינהל התכנון לקדם מול העיריות את תוכניות ההתחדשות הבניינית. מדובר בתוכניות עירוניות, אשר בניגוד לתמ"א 38, מותאמות כל אחת לצרכי העיר שעליה היא חלה, ולאופן שבו הנהלת העיר רואה את התפתחותן של השכונות השונות. על פי רוב, מחלקת התוכנית את העיר לשכונות, ולשניים שלושה סוגי צירים – מרחובות ראשיים ועד רחובות שכונתיים שקטים – וקובעת עבור כל אחד את נפחי הבנייה. כמו כן, שלא כמו תמ"א 38 , ניתן לגבות מכוח תוכניות אלה היטלי השבחה .

מנהל אגף תכנון ברשות להתחדשות גורי נדלר: "בשנת 2022 כשהתחלנו לעבוד על תוכניות ההתחדשות הבניינית, לא חשבנו שארבע שנים מאוחר יותר חלק ניכר מהן עדיין לא תהיינה בתוקף. מדובר בסוג חדש של תוכניות שלא אושר כמוהן בעבר, ובמהלך העבודה צצו שאלות ומורכבויות שלקח זמן לפתור. היתה פה התמודדות של כל המערכת עם משהו חדש. אחרי שאישרנו את שתי התוכניות הראשונות, ברמלה וברעננה, הבאות בתור כבר היו פשוטות יותר"

במהלך 2022 גם הוחלט על פקיעתה של תמ"א 38 בסוף 2023. עם התקרב המועד, ניתנו מספר הארכות, שנבעו בעיקר מהאירועים הבטחוניים הקשים שפקדו את המדינה. לבסוף נקבע אוגוסט 24' כמועד הפקיעה הסופי, אולם על מנת שלא לסיים את התוכנית המצליחה ללא כל חלופה, נקבעו הוראות מעבר שהותאמו לרשויות שהחליטו כי ברצונן לקדם תוכנית מחליפה לתמ"א.

במסגרת אותה הוראה, ברשויות שמעוניינות בהמשך תחולתה של תמ"א 38 ובמקביל מקדמות תוכנית התחדשות בניינית שתחליף אותה – יוארך תוקפה של תמ"א 38 וזאת עד לכניסתה לתוקף של התוכנית המחליפה, או עד למאי 2026, המוקדם מבין השניים.

תל אביב, בת ים, בני ברק ונתניה הודיעו כי אינן מעוניינות בהארכת תוקפה של התמ"א, אך ברוב המוחלט של הערים בהן היא פעלה אישרו הוועדות המקומיות את המשך תוקפה של התמ"א וקידמו תוכנית התחדשות במקביל. ההנחה בקרב העוסקים בנושא היתה כי עד למאי 2026 רובן המכריע של התוכניות כבר יהיה בתוקף. אולם קרוב לחודש לאחר תאריך היעד, ברור כי המציאות רחוקה מכך.

"התמודדות עם משהו חדש"

בשיחה עם מנהל אגף התכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, ומי שאחראי מטעמה על קידום תוכניות ההתחדשות הבניינית, גורי נדלר, הוא מאשר כי קצב אישור התוכניות היה איטי יותר ממה שהוערך מלכתחילה: "בשנת 2022 כשהתחלנו לעבוד על התוכניות, לא חשבנו שארבע שנים מאוחר יותר חלק ניכר מהן עדיין לא תהיינה בתוקף. מדובר בסוג חדש של תוכניות שלא אושר כמוהן בעבר, ובמהלך העבודה צצו עוד ועוד שאלות ומורכבויות שלקח זמן לפתור", הוא מסביר. "היתה פה התמודדות של כל המערכת עם משהו חדש. אחרי שאישרנו את שתי התוכניות הראשונות, ברמלה וברעננה, הבאות בתור כבר היו פשוטות יותר, ועדיין לכל אחת מהערים יש את הצרכים שלה".

לדברי נדלר, המחוז שהוביל את הליך אישור התוכניות הבנייניות, היא מחוז המרכז, שאחראי לרוב התוכניות הראשונות שאושרו, כולל בערים משמעותיות דוגמת פתח תקווה ורעננה. "כאן מגיע שאפו ליו"ר מיכה גדרון ולצוות המקצועי שהבינו את החשיבות ודחפו את הנושא הזה קדימה. הידע שנצבר באותן תוכניות ראשונות שימש גם את אלה שבאו אחריהן".

עד כמה הוועדות המקומיות הערימו קשיים בקידום התוכניות?
"בכלל לא. הוועדות המקומיות לא היו גורם מעכב בשום שלב. כפי שציינתי, עיקר הקושי היה בהתמודדות של המערכת עם תוכניות מסוג חדש".

ממינהל התכנון נמסרה בתגובה: "מתוך 18 מרחבי תכנון בהן הוארכה תמ"א 38 עד 18.5, בשמונה מרחבי תכנון אושרה תוכנית מחליפה (רמלה, יבנה, רעננה, חדרה, כפר סבא, פתח תקווה, באר שבע וגבעתיים).

בשני מרחבי תכנון הוחלט על אישור תכנית מגרשית/כוללת להתחדשות אך עדיין לא ניתן תוקף (נהריה ואשדוד). בשלושה מרחבי תכנון מקודמת תכנית מגרשית שנמצאת בשלבים סטטוטוריים (רמת גן, חיפה, ראשל"צ), בשלושה מרחבי תכנון מקודמת תכנית בשלב טרום סטטוטורי (בית שמש, אשקלון, טירת הכרמל) ובשני מרחבי תכנון בשלב זה לא מקודמת תכנית (ק. ביאליק, ירושלים). יש מספר ערים נוספות בהן קיימת תוכנית מגרשית מאושרת או שמקודמת תכנית.

"תוכניות התחדשות בניינית הינו תוכניות כלל עירוניות החלות על מבנים טעוני חיזוק ברחבי העיר. במסגרת תוכנית בניינית יש להגדיר מתחמים לתכנון מתחמי ואזורים להתחדשות מגרשית - אם במסלול הריסה ובניה ואם במסלול חיזוק. התוכניות כוללות התייחסות לצרכים הפרוגרמתיים בעיר, חזיתות פעילות ובחלק מהמקרים כוללות נספחי קיבולת של תחבורה ותשתיות. מדובר בתוכניות רחבות היקף ומורכבות הנותנות מענה חלקי להתחדשות עירונית ולכן רק כלי אחד מתוך סל כלים תכנוניים לקידום התחדשות עירונית .

"יש ערים שהחליטו שלא לקדם בתחומן תוכנית מגרשית ולקדם התחדשות במסלולים אחרים כמו תכניות מפורטות בסמכות הוועדה המקומית בהתאם לסע' 70 לחוק (החלופה שנקבעה בחוק לתמ"א 38 - תיקון 139 המכונה חלופת שקד), פינוי בינוי .

"חשוב לציין כי קידום תכניות כאמור מאפשר מתן מענה מיטבי, נקודתי או מקיף וברוב המכריע של המקרים עדיף על מתן היתרים מכוח התמ"א או תוכנית שאושרה מכוחה ללא בחינה פרטנית של המגרשים בתחומה, וזאת כפי שהובהר בהחלטות המועצה הארצית השונות, בהן עמדה המועצה על החסרונות והקשיים הכרוכים בתמ"א 38".