סוף לספקולציות? צוות בין-משרדי ממליץ: היטל השבחה רק על זכויות בנייה ודאיות

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

הצוות הבין-משרדי לבחינת שינויים בתחום היטל ההשבחה, בראשות המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי), כרמית יוליס, ומנכ"ל משרד הפנים, ישראל אוזן, ממליץ בדו"ח ביניים שפרסם היום (ב') לנקוט בשורה של צעדים מיידיים להגברת הוודאות בתחום, ובהם דחיית מועד אירוע המס בתוכניות מורכבות, וקביעת זמנים מחייבים לעריכת שומות השבחה ע"י הוועדות המקומיות.

לקריאת דו"ח הביניים המלא.

היטל השבחה הוא תשלום חובה לרשות המקומית שמוטל על בעל מקרקעין, שהושבחו כתוצאה מהחלטה תכנונית, כגון הגדלת זכויות בניה , מתן הקלה, אישור שימוש חורג וכדומה. תשלום ההיטל נעשה בעת אחת משתי מימוש - מימש באמצעות היתר, או מימוש במכר. לעתים קרובות מועד התשלום נעשה שנים ארוכות לאחר אישור התוכנית המשביחה. לאורך השנים, הפך מנגנון היטלי ההשבחה למורכב ועמוס בירוקרטיה, והוא מאופיין ברמה גבוהה של חוסר ודאות בשל אי יכולת לדעת מה יהיה גובה ההיטל שיושת על הנישום. כמו כן, ההיטל אינו שוויוני, כאשר רשויות במרכז הארץ שבהן ערך הקרקע גבוה, גורפות לכיסיהן הון, ואילו ברשויות פריפריאליות ההיטלים אפסיים.

בשל הכשלים הרבים במנגנון, החליטה הממשלה בפברואר 2023 להקים צוות בין-משרדי רחב-היקף בראשות המשנה ליועמ"שית יוליס, ומנכ"ל משרד הפנים אוזן, שבו חברים בין היתר, יו"ר מטה התכנון הלאומי היוצא, מנכ"ל מינהל התכנון , סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, יועמ"ש משרד הפנים, יועמ"ש מנהל התכנון , השמאי הממשלתי הראשי, ראש האגף לאסדרת מקצועות במשרד המשפטים וגורמי מקצוע וגורמים משפטיים נוספים. כעבור שלוש וחצי שנים מגיש כעת הצוות את מסקנות הביניים שלו.

הצעד המרכזי שהומלץ על ידי הצוות הוא דחיית מועד אירוע המס בתוכניות מורכבות. זאת באמצעות תיקון חקיקה שיקבע "כללים מיוחדים לתוכניות הכוללות 'זכויות מותנות'  - פעולה תכנונית הכרוכה בהפעלת שיקול דעת תכנוני נוסף בעת הליך רישוי הבנייה - ותוכניות המאופיינות בהיעדר קונקרטיות, כך שבמקרים אלה, מועד אירוע המס ידחה לשלב ההחלטה במתן ההיתר.

בנוסף, ממליץ הצוות לקבוע בחוק, כי אישורה של תוכנית שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בניה (המוגדרת בדוח כ"תוכנית מתארית") לא יהווה אירוע מס, ולעת אישורה של תוכנית מפורטת שקובעת "זכויות מוקנות" - כלומר זכויות בנייה ודאיות, תחושב ההשבחה במצב הקודם, בהתעלם מהתוכנית המתארית.

המלצה נוספת של הצוות היא לקביעת לוחות זמנים מחייבים לעריכת שומות השבחה על ידי כלל הגורמים האחראים על עריכת שומות - החל מהוועדה המקומית ועד לשמאי המכריע, "לרבות קביעת הסדרים שיחולו כברירת מחדל, שיתמרצו את הגורם הרלוונטי לסיים את מלאכת השומה בזמן".

עוד הומלץ אימוץ מתווה שמאי מותאם לפסיקה בתחום ההתחדשות העירונית, שבו ייעשה שימוש לצורך חישוב ההיטל בעסקאות מכר של דירות מגורים בבתים משותפים לאחר אישורה של תוכניות התחדשות עירונית . "מתווה זה מוצע ברוח פסיקת בתי המשפט העדכנית, ומטרתו להקל על בעלי הדירות הפרטיים ולייתר מחלוקות שמאיות מורכבות".

עוד ממליצה הוועדה על הקמת "פורום משפטי-שמאי אינטגרטיבי", שיכלול את נציגי משרד המשפטים, מינהל התכנון ואת השמאי הממשלתי, אשר יהווה פורום מקצועי קבוע, שיספק חוות דעת שוטפות בסוגיות עקרוניות שנויות במחלוקת, וזאת על מנת לייעל את הטיפול בהליכי הערר וההשגה, שהכרעה בהן בערכאות המשפטיות עשויה לארוך שנים רבות.

הנושאים ה"כבדים" נדחו לדיון עתידי

ביחס למגוון ורוחב היקפן של הבעיות במנגנון היטלי ההשבחה כפי שהוא כעת, וכן ביחס לשינויים שבחן הצוות ברצינות לאורך הליך העבודה, ההמלצות שהוציא הצוות תחת ידיו בסופו של דבר הן מינוריות למדי.

עם זאת, כולל הדוח מספר המלצות לנושאים שאותם יש לבחון בעתיד. ביניהן - רפורמה מבנית כוללת במנגנון החיוב והגבייה: "המשך בחינת חלופות מאקרו לפישוט שיטת החיוב (כגון קביעת תעריפים אחידים לפי אזורים גאוגרפיים, הטמעת החיוב במסגרת מס שבח או הטלת מס מכירה חד-פעמי), תוך הקפדה יתירה על שימור האיתנות הפיננסית של הרשויות המקומיות, יציבות תקציבן ועצמאותן בגביית המס".

עוד מומלץ לדון בבחינת החרגת עסקאות מכר מהגדרת אירוע מימוש: "המשך חקירת ההשלכות הכלכליות והמשפטיות של ביטול הגדרת עסקת מכר כאירוע "מימוש זכויות" המקים חבות לתשלום היטל ההשבחה, באופן שיצמצם את הגבייה למועד הוצאת היתר הבנייה או תחילת השימוש בפועל בנכס".

עוד מוצע לבחון פיתוח כלים שמאיים להגברת הוודאות בשלב התכנוני הראשוני, חיזוק עצמאותם של השמאים המועסקים ע"י הוועדות המקומיות תוך ניתוק הזיקה המוסדית והכלכלית שבין השמאים לבין הוועדות המקומיות, והקמת קרן ארצית לצמצום פערים פיסקאליים בין רשויות מקומיות.

"אם המסקנות יאומצו - זו תהיה מהפכה"

עו"ד אוהד יאראק, ראש מחלקת מיסוי מוניציפלי במשרד פירון אמר, "אם מסקנות הצוות יאומצו, ובפרט אם יעוגנו בתיקוני חקיקה, מדובר יהיה במהפכה של ממש בתחום. צמצום חוסר הוודאות והגברת האחידות בין הנישומים לבין הרשויות יכולים להסיר חסמים, לקדם עסקאות ולהאיץ הליכי תכנון והיתרים. זו יוזמה מבורכת. עם זאת, הניסיון מלמד שמחלוקות לא ייעלמו לחלוטין, וגם בעתיד ימשיכו להתברר שומות בפני שמאים מכריעים וועדות ערר. ועדיין, הגדלת הוודאות צפויה לצמצם את היקף המחלוקות ואת מספר ההשגות והעררים. כעת נותר לראות אם ההמלצות אכן יאומצו במלואן וכיצד השוק יגיב לשינויים המוצעים".

מנגד, עו"ד תומר גור, שותף במשרד ארנון תדמור לוי ומומחה לתכנון ובניה והיטל השבחה , הביע אכזבה מההמלצות: "דוח המלצות הצוות הבינמשרדי בנוגע להיטל השבחה הוא מסמך סקירה מרשים של דיני ההשבחה, אך בפועל, הוא בעיקר מנציח את ההידיינות התיאורטית והבלתי פוסקת ברפורמה הנדרשת ביחס להיטל השבחה, ואין בו בשורה אמיתית, הן לציבור הנישומים והן לוועדות מקומיות. לדוגמה, שאלות הרוחב הגדולות ביותר הקשורות לדיני ההשבחה, כדוגמת ההסדרים המבניים לחיוב בהיטל השבחה (ההסדר הקיים / תעריף אחיד / במסגרת מס השבח ועוד), והאפשרות להקמת קרן ארצית לחלוקת תקבולים מהיטל השבחה לצורך איזון בין רשויות מקומיות, נשלחו להמשך דיון, שספק אם יסתיים אי פעם. בנוסף, היבטים קונקרטיים שהיו עשויים לספק הקלה מידית לנישומים, מבלי לפגוע בוועדות מקומיות, כדוגמת האפשרות לדחות את אירוע המס למועד מימוש הזכויות באופן גורף, ביטול המכר כאירוע מימוש וייעול הליכי הערר וההשגה, נשלחו אף הם להמשך דיון, ללא המלצה קונקרטית. תיקוני החקיקה המועטים שהוצעו, כדוגמת התיקון שיקבע כי בתוכנית שהותירה שיקול דעת תכנוני בשלב היתר הבנייה, יידחה מועד התשלום למועד הוצאת ההיתר, צפויים בעיקר לעורר דיון בשאלות פרשניות שונות שיחריפו את חוסר הוודאות, ובעיקר יספקו עבודה רבה נוספת לציבור עורכי הדין ושמאי המקרקעין, וכמובן יוסיפו להעסיק את ועדות הערר ובתי המשפט בעתיד לבוא".