תקדים בוועדות הערר: פטור מהיטל השבחה על ממ"ד יחול גם בעסקאות קומבינציה

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

בשתי החלטות דרמטיות שניתנו שתיהן ביום ד' בשבוע שעבר, קבעו ועדות הערר המחוזיות לפיצויים והיטלי השבחה מחוז מרכז תקדים: הפטור מהיטל השבחה עבור בניית מרחב מוגן דירתי (ממ"ד) יחול גם במקרים של מימוש זכויות בדרך של עסקת קומבינציה , ולא רק בעת הוצאת היתר בנייה כפי שהיה נהוג בפרשנויות מצמצמות בעבר.

לקריאת החלטת ועדת הערר ברעננה
לקריאת החלטת ועדת הערר בפתח תקווה

השאלה המשפטית המרכזית שעמדה לפתחן של הוועדות בשני המקרים הייתה האם הסעיף לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, המעניק פטור מהיטל השבחה בשל "בניית מרחב מוגן", חל גם כאשר המימוש נעשה בדרך של מכר חלקי (כחלק מעסקת קומבינציה). הרשויות המקומיות  פתח תקווה ורעננה - טענו כי הפטור מיועד לעודד בנייה בלבד, ולכן אינו תקף בעת "מכר של זכויות על הנייר".

אחד משני העררים, שהוגש נגד הועדה מקומית פתח תקווה, נולד בעקבות התקשרות בהסכם קומבינציה בין משפחה בעלת קרקע פרטית בעיר ובין חברת בסט ייזום. המדובר בקרקע שנרכשה בשנות השבעים של המאה העשרים, אז עדיין בייעוד חקלאי. ב-2011 וב-2020 אושרו בקרקע שתי תוכניות ששינו את ייעודה למגורים, שטח ציבורי פתוח ומסחר. לאחר אישור התוכנית המאוחרת יותר התקשרה המשפחה עם בסט ייזום בהסכם אופציה לעסקת קומבינציה. בהמשך לכך החליטה הוועדה המקומית לאשר בתנאים מתן היתרי בנייה לשני בניינים עם 158 יחידות דיור. לאחר שהאופציה פקעה ב-2024 עברו הצדדים לעסקת מכר במתווה עסקת קומבינציה ובאותה שנה ניתנו היתרי חפירה.

בעקבות אירועים אלו, הנפיקה הוועדה המקומית שומת היטל השבחה שכללה שתי חלופות: האחת מכירה בפטור מהיטל השבחה עבור ממ"ד רק עבור 20% מהדירות, והשנייה שוללת את הפטור לחלוטין בטענה שמדובר במימוש בדרך של מכר. גובה הפטור מוערך בכמיליון שקל.

על ההחלטה לחייבם בהיטל עבור הממ"דים הגישו בעלי הקרקע ערר, בטענה כי המימוש המרכזי הוא היתר הבנייה (המזכה בפטור) ולכן יש להחיל את הפטור על כל הדירות בפרויקט. לגישת בעלי הקרקע, ההחלטה למתן היתר קדמה לחתימת הסכם הקומבינציה הסופי, ולכן יש לראות את המימוש כמימוש באמצעות בנייה. עוד נטען כי גם אם אכן מדובר בעסקה עם יזם, הרי שמבחינה מהותית מדובר בעסקה הנשענת כולה על קבלת היתר בנייה וביצועו בפועל. 

הוועדה המקומית טענה מנגד כי מאחר שניתן לראות בעסקת קומבינציה "מכר חלקי" של זכויות במקרקעין תמורת שירותי בנייה, הרי שמדובר באירוע של מימוש במכר. הוועדה הסבירה כי היא העניקה פטור רק עבור "דירות הבעלים" שנותרו בידיהם (אותם 20%), אך אין מקום להעניק פטור עבור רכיב הזכויות שנמכר לקבלן, שכן לגביו מדובר במימוש במכר לכל דבר ועניין. עוד נטען כי קבלת עמדת העוררים תביא לתוצאות בלתי רצויות ותקשה על קביעת גבול משפטי ברור. לכן, יש להעדיף מבחן אחיד המבחין בין סוגי המימוש (מכר מול היתר). עוד נטען גם כי המועד לבחינת הפטור הוא מועד מתן היתר הבנייה הסופי, ולא שלב מוקדם יותר של החלטה מותנית בתנאים, שכן רק בהיתר הסופי קמה וודאות תכנונית.

היזם הופך "זרוע ביצוע" של הבעלים

ועדת הערר, בראשות עו"ד דביר סגלוביץ', בדעת רוב קבעה כי עסקת קומבינציה היא שותפות יזמית ולא עסקת מכר רגילה של זכויות מופשטות. לפי החלטת הרוב, מימוש השבח בעסקה כזו אוחז בטבורו בפעולת הבנייה עצמה, ולכן אין להפריד בין רכיב המכר לרכיב הבנייה לצורך הפטור.  הוועדה הדגישה כי בחינה מהותית של העסקה מלמדת שהיזם הופך ל"זרוע הביצוע" של הבעלים לצורך הקמת הממ"דים, ולכן התכלית הציבורית של עידוד המיגון מתקיימת במלואה:

"לטעמי, הסכם קומבינציה אינו אלא מופע ייחודי של מכר על הנייר אשר מימושו כרוך ואחוז בטבורו בפעולת הבנייה עצמה, עד כי אין להפריד בין השניים. בנסיבות אלה, ובהינתן תכליתו של סעיף הפטור, סבורני כי יש להכיר בזכאותם של העוררים לפטור מהיטל השבחה . כידוע, חובת תשלום היטל השבחה נשענת על עקרונות של צדק חלוקתי. תכלית ההיטל היא לשתף את הציבור ברווח שנוצר לבעל מקרקעי כתוצאה מהשבחה תכנונית, שנעשתה על ידי רשויות התכנון ושאינה פרי יוזמתו או השקעתו הישירה של הבעלים…

"במקרה שלפנינו, בקשותיה של בסט ייזום אושרו, והיתרי הבנייה ניתנו הלכה למעשה. בכך הונח מסד עובדתי מוצק, המלמד כי הקמתם של המרחבים המוגנים אינה בבחינת אפשרות ערטילאית או כוונה עתידית גרידא, אלא מהלך ממשי הצפוי להתממש בפועל. משכך, ומשעה שתכליתו של הפטור עתידה לבוא על סיפוקה, סבורני כי יש להכיר בזכאותם של העוררים לפטור מהיטל השבחה בגין מלוא שטחיהם של המרחבים המוגנים. לו תישמע דעתי, זו התוצאה שאליה ראוי להגיע בנסיבות העניין".

"אין מדובר בסחר קרקעות"
.
מקרה נוסף שנבחן אף הוא בוועדת הערר, עסק בעסקת קומבינציה שנחתמה בשכונת "נווה זמר" ברעננה. בשנת 2012 פורסמה למתן תוקף תוכנית "שכונת מגורים בצפון העיר רעננה" (היא שכונת "נווה זמר"). התוכנית שינתה את ייעוד המקרקעין מקרקע חקלאית למגורים, וקבעה כי ניתן להקים בחלקה שבה החזיקו העוררים שני בנייני מגורים הכוללים 23 יחידות דיור.

ב-2021 בעלי המקרקעין חתמו על הסכם עם החברות "לי-רן" ו"מידן". במסגרת ההסכם מכרו הבעלים 50% מזכויותיהם בתמורה לשירותי בנייה של דירות הבעלים. תוקף ההסכם הותנה בתנאים מתלים, ביניהם אישור בקשה להיתר בנייה תוך 15 חודשים וקבלת ליווי פיננסי. ב-2023 הוועדה המקומית אישרה את הבקשה להיתר להקמת שני הבניינים כולל הקלות שונות. הסכם הקומבינציה דווח לוועדה המקומית רעננה כשלוש וחצי שנים לאחר חתימתו.

בעקבות אישור ההיתר והדיווח על העסקה, הוציאה הוועדה המקומית שתי שומות בפברואר 2025 החד בגין מימוש בדרך של היתר בנייה על חלק הבעלים והשני בגין מימוש בדרך של מכר במסגרת הסכם הקומבינציה, עבורו חייבה הוועדה בהיטל השבחה גם עבור שטחי הממ"דים.

בעקבות השגת הבעלים הצדדים פנו לשומה מכרעת, שקיבלה את עמדת בעלי הקרקע ופטרה את כלל שטחי הממ"ד במבנים מתשלום היטל השבחה . בעקבות השומה המכרעת עררה הוועדה המקומית רעננה בנושא.

ועדת הערר המחוזית בראשות עו"ד מאיה אשכנזי אימצה קו דומה לזה של סגלוביץ' וקבעה כי אין הצדקה להבחין בין מכר דירות "על הנייר" לבין מכר לאחר קבלת היתר לעניין הפטור מממ"ד. בהחלטה ציינה הוועדה כי הטלת היטל השבחה על רכיב הממ"ד בעסקת קומבינציה עלולה לסכל את תכלית החוק: להוזיל את עלויות המיגון עבור האזרחים.

הוועדה אף ציינה כי חובת הקמת ממ"דים מקלה על הנטל התקציבי של הרשויות המקומיות והמדינה בבניית מקלטים ציבוריים, ולכן יש לתמרץ אותה ככל האפשר: "הסכם הקומבינציה מהווה, אם כן, ראשיתו של מסלול מוגדר וברור, שסופו במתן היתר בנייה, בניית בניין מגורים הכולל דירות עם שטחי ממ"ד בפועל, ורישום הדירות הכוללות ממ"ד על שם הבעלים.

"אין מדובר בסחר קרקעות, אלא בהסכם שנועד למטרה של בניית בניין מגורים חדש הכולל ממ"ד. כל מהותו של הסכם הקומבינציה יונקת ממטרתו: הקמת בניין מגורים הכולל דירות עם ממ"ד. על כן, פרשנות סעיף הפטור כחל גם ביחס למימוש הזכויות בדרך של חתימת הסכם קומבינציה עולה בקנה אחד עם התכלית הסובייקטיבית של חקיקתו. אין סיבה להבחין בהקשר זה בין דירות הבעלים  לבין דירות היזם, או בין הזכאות לפטור מהיטל השבחה של הבעלים, לבין הזכאות לפטור של היזם".

הטבה מוגזמת לבעלים

בשתי ההחלטות – בפתח תקווה וברעננה - נרשמה דעת מיעוט של חברת הוועדה, שמאית המקרקעין נאוה סירקיס, שסברה כי יש לפרש את הפטור בצמצום. לשיטתה, בעסקת קומבינציה הבעלים נהנים מתמורה כלכלית עבור שטחי הממ"ד עוד לפני בנייתם, ולכן מתן פטור במצב זה משמעותו שהציבור נושא בעלות ההטבה בעוד הבעלים מתעשרים ממנה.

בשני המקרים הוכרה כאמור בדעת רוב הזכאות המלאה לפטור מהיטל השבחה על שטח הממ"דים גם במימוש בדרך של עסקת קומבינציה . בפתח תקווה נקבע כי הוועדה המקומית רשאית להתנות את הפטור בחתימת התחייבות לבנייה בפועל, כדי למנוע ניצול לרעה של הפטור ללא מיגון עתידי וכי ימונה שמאי מייעץ לסוגיות אחרות. בהחלטה ברעננה נקבע, כי בשל המורכבות של עסקאות קומבינציה והתנאים המתלים בהן, גם יש מקום להפחית ב-50% את ריבית הפיגורים בגין התקופה שבין חתימת ההסכם לדיווח עליו, מתוך הכרה בבעיות הנזילות המאפיינות עסקאות אלו.

ברעננה לא נקבע צו להוצאות ובפתח תקווה נקבע שתהיה החלטה סופית בנושא לאחר החלטת השמאי המייעץ. בערר בפתח תקווה ייצגו את בעלי הקרקע עו"ד צבי אודם ועו"ד רון בוסק וברעננה ייצג את הבעלים עו"ד ארז שפירא.