ים ההרחבות שמסביב: המסמך שחושף מה קרה לחקלאות בישראל ב-20 השנה האחרונות

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

במלאת 20 שנה לאישורה של התוכנית החשובה ביותר בישראל - תוכנית המתאר הארצית 35 ( תמ"א 35 ) שמתווה את כיווני הפיתוח של כלל המדינה – הפיץ לאחרונה צוות המעקב אחר התוכנית, בראשותם של פרופ' צביקה קורן וד"ר עידן פורת, טיוטה של מסמך מקיף, הבוחן עד כמה עמדה התוכנית במטרותיה. עיון בדוח מעלה תמונה מדאיגה באשר להצלחתה של המדינה לעמוד באחת ממטרותיה המרכזיות של התוכנית – שמירת עתודות קרקע לדורות הבאים, ובכלל זה שמירה על השטחים החקלאיים.

יש לציין כי בשנת 2005 שבה אושרה התוכנית, השיח אודות חשיבותו של "ביטחון המזון", כלומר מסוגלות של המדינה לספק חלק גדול מצרכי המזון שלה בעצמה באמצעות חקלאות מקומית, לא היה דומיננטי כפי שהוא כיום. מצבה הגיאו-פוליטי של ישראל היה אז טוב משמעותית, ומלחמה קשה וממושכת בין רוסיה לאוקראינה, שתיים מספקיות המזון הגדולות בעולם, היתה משהו שלא ניתן היה להעלות על הדעת.

ובכל זאת, המטרה השישית (מתוך 10) שהגדירה התוכנית היתה "שמירת עתודות קרקע לדורות הבאים, תוך שמירה על ערכי טבע, חקלאות, נוף ומורשת, שמירה על האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית ומתן מענה לצורכי מערכת הביטחון". מטרה זו משתלבת היטב במטרה הראשונה, וגם החשובה ביותר של התוכנית שהיא "מתן מענה תכנוני לצורכי הבנייה והפיתוח של מדינת ישראל, תוך הכוונת עיקר הפיתוח למרקמים העירוניים וצמצום הפרבור". מדובר למעשה בשתי מטרות משלימות, שכן ברור כי ככל שעיקר הפיתוח יישמר בגבולות המרקמים העירוניים, כמות גדולה יותר של שטחים פתוחים תישמר.

100 אלף דונם נעלמו בעשור

על פי דוח המעקב הצלחתה של המדינה לעמוד בשתי המטרות הללו היתה כאמור מוגבלת. במענה לשאלה "באיזה אופן הצליחה תמ"א 35 לשמור על השטחים החקלאיים?", מתאר הדוח שחיקה זוחלת בהיקפם. על פי נתוני משרד החקלאות , כיום בישראל כ-3.4 מיליון דונם בעיבוד חקלאי בפועל, שהם כ-15.3% מכלל שטח המדינה, בתוך גבולות הקו הירוק. ללא אזור הדרום, שבחלקו הגדול מהווה שמורות טבע ושטחי אימונים לכוחות הביטחון – מדובר בכ-25% מכלל הקרקעות.

" תמ"א 35 הגדירה את מטרת שימור השטח החקלאי, אך הדגש היה על שימור חקלאות, נוף ומורשת. כיום, נושא החקלאות מקבל משנה חשיבות בשל עליית המודעות לנושא ביטחון המזון", נכתב, "ניתוח של הגריעה בשטחי החקלאות לטובת ייעודי פיתוח מראה כי בשנים האחרונות תשתיות מהוות את עיקר הגריעה. ניכר כי בשנים האחרונות קצב הגריעה של שטחי חקלאות מהווה כ-0.35% משטחי החקלאות בשנה". בסך הכל, על פי נתוני משרד החקלאות , נגרעו כמאה אלף דונם של שטחים חקלאיים בעשור האחרון, המהווים כ-2.5% מתוך כלל השטחים החקלאיים במדינה.

מתוך הדוח: "קצב הגריעה הכולל של שטח פתוח בממוצע רב שנתי הוא כ- 50 קמ"ר לשנה. מאפייני ניצול השטח זה והצפיפות (הנמוכה) בה השטח נבנה פוגעים במאמצים האדירים שהושקעו בצמצום התכסית, צפיפות ובקומפקטיות, והשטח הפתוח מצטמצם מהר מהרצוי". הגורמים המרכזיים לנגיסה המהירה בשטחים הפתוחים, על פי הדוח, הם בראש וראשונה יישובים קטנים

יש לציין כי מגמה זאת מצויה בהיפוך מוחלט לצרכים שהגדיר משרד החקלאות , כפי שאלה מוצגים בדוח: "במסגרת עבודת מטה שנערכת במשרד החקלאות וטרם הסתיימה, הוגדר צורך לכ-4.5 מיליון דונם חקלאי לטובת ביטחון מזון בשנת 2050". כלומר מבחינת משרד החקלאות יש להגדיל את היקף השטחים החקלאיים המעובדים בכ-1.1 מיליון דונם.

עוד עולה מהדוח כי בניגוד לגישתה תמ"א 35 , ש"כיוונה לשמירה על שטחי חקלאות באופן שונה מהותית מהכוונה של חקלאות כביטחון מזון והתמקדה בעיקר בשמירה על מאפייני חקלאות כתרבות ומורשת נופית במסגרת מכלולי הנוף". במסגרת הדיונים העכשוויים עם משרד החקלאות ובטחון המזון, עולה צורך לעגן סטטוטורית את שטחי חקלאות.

לסיכום, נכתב כי תמ"א 35 אמנם הגדירה כלים לשימור שטחי חקלאות מבוססים על מכלולי הנוף ונספח נופי סביבתי, "אך חסרים כלים לשמירה על שטחים חקלאיים בהקשר של ביטחון מזון וחקלאות תעשייתית. לפיכך, עולה צורך להתייחסות רחבה בנוגע להגנה על שטחי חקלאות וביטחון מזון מפיתוח".

שחיקתם של השטחים החקלאיים היא חלק ממגמה מתמשכת של פגיעה בשטחים הפתוחים בכללותם, זאת כאשר לפי הדוח "קצב הגריעה הכולל של שטח פתוח בממוצע רב שנתי הוא כ- 50 קמ"ר לשנה". עוד נכתב כי "מאפייני ניצול השטח זה והצפיפות (הנמוכה) בה השטח נבנה פוגעים במאמצים האדירים שהושקעו בצמצום התכסית, צפיפות ובקומפקטיות, והשטח הפתוח מצטמצם מהר מהרצוי".

הגורמים המרכזיים לנגיסה המהירה בשטחים הפתוחים, על פי הדוח, הם בראש וראשונה יישובים קטנים - "יישובים עירוניים מתחת ל100 אלף תושבים ויישובים כפריים בהם הצפיפות נמוכה בהרבה מהרצוי על פי תמ"א 35 וכן תשתיות ושטחי התעסוקה בהם אין בתמ"א 35 הוראות לייעול השימוש בקרקע".

" תמ"א 35 לא מצאה כלים לשמירת האופי הכפרי"

בעוד שהשטחים שמיועדים לחקלאות ממשית הולכים ומתכווצים, מצבם של היישובים שבהם מתגוררים מי שאמורים לעסוק בה, דווקא הולך ומשתפר – לפחות מבחינה נדל"נית. כך עולה משאלה נוספת ששואל דוח המעקב, והיא "באיזה אופן הצליחה תמ"א 35 בשמירת האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית?".

"האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית אינו מוגדר באופן מובהק בתמ"א 35, אך בדברי ההסבר ניתן להבין כי התמ"א רואה את חשיבות היישובים הכפריים בשמירה על ערכים של חקלאות מורשת ותרבות", נכתב, "בעקבות שינויים במאפייני החקלאות ומאפייני אוכלוסייה היישובים הכפריים, ייתכן שהיישובים הכפריים נעים על ציר שבין יישוב חקלאי (שבו מרבית התושבים עוסקים בפועל בחקלאות או תעשייה מקומית), לבין יישוב פרברי בורגני (שבו רק חלק קטן מהתושבים עוסקים בחקלאות ומרביתם עוסקים במתן שירותים מחוץ ליישוב)".

יש לציין כי תמ"א 35 הגדירה רשימה של יישובים כפריים במסגרת "לוח 2" הנספח לה, והגדירה לכל אחד מספר מירבי של יחידות דיור. "זאת במטרה להגדיר סף פיתוח ליישובים אלו ולהפנות את עיקר הפיתוח למרקמים עירוניים וליישובים מיוחדים".

אסף זנזורי, החברה להגנת הטבע: "הבעיה הגדולה בפרבור היא שיש לו הרבה 'חברים'. הוא מביא איתו רכב פרטי כמובן, כי אתה לא יכול לשרת אזורים כאלה עם תחבורה ציבורית, ואתה מחויב להקים תשתיות שתומכות את הרכב הפרטי. אז נוצר צורך באזורי תעסוקה ובילוי, כי הגדלת את כמות התושבים באזור, לזה מתווספת תיירות, ןפתאום יש לך הרבה מאד מוקדי פיתוח"

בשנים האחרונות, מורגש היטב שינוי כיוון של מקבלי ההחלטות בסוגיה זו. רק לפני שבוע, במהלך ועידת מרכז הנדל"ן אילת, חשף מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון יהודה מורגנשטרן כי בקרוב צפוי להיחתם "הסכם גג" עם אחת המועצות האזוריות בצפון הארץ, אשר יוסיף ליישובי המועצה אלפי יחידות דיור כחלק מהמאמצים לחיזוק הצפון ולהגדלת היצע הדירות, ואתמול התבשרנו על אישור תוכנית ליישוב קהילתי חדש נוסף בסמוך לבאר שבע.

כמו כן, בימים אלה מקדמת המועצה הארצית את "שינוי 5" לתמ"א שמטרתו הגדלה משמעותית של היקף הדירות ביישובים החקלאיים. "הוראות השינוי (אשר עדיין לא אושרו) מאפשרים גידול במספר יחידות הדיור המותרות ביישובים כפריים... יצירת תמהיל יח"ד, שמירה על היקף השטח לבינוי וצמצום הקצאה של שטח בינוי נוסף", נכתב במסמך המעקב.

לסיכום חלק זה קובע המסמך כי "ניתן לומר שתמ"א 35 לא מצאה כלים לשמירת האופי הכפרי, מלבד הנחיות צפיפות ביישובים קטנים והוראות למכלול כפרי מוגן. אך ברור כיום כי היישובים הכפריים אינם מורשים להמשיך במאפייני צריכת הקרקע כבעבר ונדרש שינוי בהתייחסות אליהם בהיבט זה. יתכן כי גם בהיבטים של אופי חקלאי נדרשת התייחסות שונה ליישובים בהם חלק מהאוכלוסייה עדיין עוסק בחקלאות לעומת יישובים כפריים המהווים פרברים".

"ההתיישבות הכפרית הופכת לעסק נדל"ני"

לדברי אסף זנזורי, מנהל תחום התכנון בחברה להגנת הטבע, חשיבותם של השטחים החקלאיים אינה קשורה רק להיותם ספקי מזון. "המזון הוא אחד האלמנטים של שטח חקלאי, אבל הוא גם שטח פתוח, הוא מסדרון אקולוגי, הוא צורת התיישבות והוא צביון הארץ והנוף שלנו", הוא אומר, "אם תסתכל עליו רק בפריזמה של ביטחון מזון, תגדי 'אוקיי, שחיקה של שניים וחצי אחוז זה לא כזה נורא'. אבל כשאתה מסתכל על השטח כרב תפקודי, הבעייתיות שבשחיקה הזו מתעצמת. כמדינה, לשימור השטחים החקלאיים הפתוחים יש ערך".

ואם במדינה עסקינן, אז בכל הקשור להאצת הפיתוח של היישובים החקלאיים והפיכתם לפרברי יוקרה, זנזורי מסמן אותה כאשמה המרכזית: "ההתיישבות הכפרית הופכת לעסק נדל"ני, ומי שדוחף אותה לשם זה המדינה. עוד הרחבות, ועוד שימושים עסקיים, ותיירות ואנרגיה סולארית. בסוף לתושבים, שחלקם הגדול עסק בחקלאות, קשה לעמוד בפיתוי. העבודה החקלאית היא קשה מאד, עם עלויות כבדות והרבה סיכונים, אז ברור שכשנותנים לך אפשרות למגוון של עיסוקים בקרקע הזו, תתפתה ותלך לכיוונים אחרים".

ולאותם עיסוקים נוספים יש השפעה על השטחים הפתוחים.
"ברור. הבעיה הגדולה בפרבור היא שיש לו הרבה 'חברים'. הוא מביא איתו רכב פרטי כמובן, כי אתה לא יכול לשרת אזורים כאלה עם תחבורה ציבורית, הם מפוזרים מדי, ואז אתה מחויב לבנות תשתיות שתומכות את הרכב הפרטי. ואז נוצר צורך באזורי תעסוקה ובילוי, כי הגדלת את כמות התושבים באזור, ואנחנו רואים שמתחילים לחזור עכשיו ל'ביגים' של פעם. זה כבר מתחיל לקרות. לזה מתווספת תיירות, ופתאום יש לך הרבה מאד מרכזי פיתוח, שזה בדיוק הפוך מכל מה שהמערכת התכנונית מנסה לעשות.

"אגב, הפרבור הזה משפיע גם על הערים. הן רואות שביישובים ליד בונים צמודי קרקע, ואז גם הן רוצות צמודי קרקע כדי לשמור את האוכלוסיה החזקה, ונהיה כדור שלג מתגלגל של פרבור. אם פעם היה מתווה מאד ברור שמערכת התכנון ניסתה לשמור עליו, היום אומרים 'יאללה, שכולם יתפתחו, כל אחד בדרכו'. וזה יוביל פה להרבה בעיות והשלכות רוחב, כי גם ככה יש לנו בעיות תחבורה קשות מאוד. וכל זה בלי שדיברנו על יישובים חדשים, שהם זללני השטחים הפתוחים הגדולים ביותר".

אז אפשר לומר שבסופו של דבר המדינה לא הצליחה לשמור על הכיוון שתמ"א 35 קבעה.
"זה נכון חלקית. יש דברים שתמ"א 35 קבעה שמאד הצליחו, בעיקר מה שהוגדר כהוראות חובה. למשל לשמור על בנייה צמודת דופן, כל מיני דברים שהיו מאוד חזקים ונשמרו עד היום. אבל כל מה שהיה בגדר אמירה או הנחיה לא מחייבת, כולם חיפשו איך לעקוף אותו. זו הגישה הישראלית הקלאסית, שכל מה שלא אסור - מותר".