בין הריסה לתקווה: המאבק התכנוני במצבי חירום

אף שרבות מהתוכניות התכנוניות במדינה נועדו להגן עלינו מפני חירום - למשל תוכניות התחדשות עירונית וכדומה, הרי שבפועל, בסופו של דבר, המערכת, כמו כל מערכת בירוקרטית, מתקשה לתת מענה בזמן עצמו. כמה זמן ייקח לחדש או לבנות מחדש את עשרות המבנים שנהרסו מבת ים כתוצאה מהירי מאיראן? תלוי את מי שואלים, אבל אם נתבסס על העבר, השיקום יכול להמשך גם שנים.

"הפער בין הכלים התכנוניים הקיימים לבין הצורך הדחוף בשטח הוא עצום", מסביר עו"ד עדן גנגינה, המתמחה בנדל"ן ובהתחדשות עירונית. "אנחנו מדברים על מערכת שגם בתנאים רגילים מתקשה לאשר תוכניות, ובכל פעם שיש יציאה מהשגרה בגלל אירועים ביטחוניים או אחרים - זה מייצר עיכובים נוספים, גם בהליכי התכנון וגם בתהליכי האישור. המציאות הביטחונית שלנו דורשת כלים מיוחדים שיכולים לפעול במהירות ובגמישות".

מערכת תכנונית שלא מוכנה למצבי חירום

הרעיון של התחדשות עירונית נועד להתמודד עם מצב שונים של מיגון התושבים כמו ירי רקטות או רעידות אדמה. אבל בפועל, התוכניות הללו אינן מספקות מענה למה קורה כשהלכה למעשה מתרחשת פגיעה. מה קורה אם הפגיעה היא בבניין אחד? מה אם במתחם שלם? מה לגבי פגיעה מוחלטת ומה לגבי פגיעה חלקית? 

המערכת התכנונית בישראל מתקשה לתפקד ביעילות גם בתנאי שגרה, וכל יציאה מהשגרה רק מחמירה את המצב. אף שהתחדשות עירונית אמורה למגן אותנו התושבים, ומשכך ברורה נחיצותה, השלמת פרויקטים, ובפרט השלמת החלק התכנוני, יכולה להימשך שנים, כאשר כל דייר יכול להשפיע על מהלך הפרויקט, ואירועים חריגים כמו מצבי חירום יוצרים עיכובים נוספים בהליכי התכנון והאישור. "במקרים רגילים של התחדשות עירונית , דייר סרבן יחיד יכול לעצור פרויקט שלם ולגרום לנזק כלכלי ואנושי עצום", מסביר עו"ד גנגינה. "זה בעייתי כאשר אנחנו בשגרה, אבל כאשר מדובר בהרס כתוצאה מפעילות איבה והמערכת ממילא עמוסה ומתקשה לתפקד, המצב בעייתי אף יותר".

חשיבות הבנייה ושיפור המיגון (שאטרסטוק)

לקחים ממלחמת המפרץ

מאז מלחמת המפרץ מתמודדת המדינה עם סוגיות משפטיות הנוגעות לשיקום בעקבות מצב חירום. הפסיקה ממלחמת המפרץ יצרה בסיס משפטי חשוב למקרים של הרס מוחלט, ובעיקר התמודדה עם בעיית הדייר הסרבן. "הפסיקה ממלחמת המפרץ יצרה תקדים חשוב", מציין עו"ד גנגינה. "היא הכירה בכך שבמקרה של הרס מוחלט, ההליכים הרגילים לא יכולים לחול, והורידה את רף ההסכמות הנדרש. במקרים כאלה נדרשת הסכמה של שלושה רבעים מבעלי הדירות לשם הקמת בניין חדש, אך דיני הדייר הסרבן לא חלים".

הפסיקה גם אפשרה בניית מבנה גדול יותר מהמקורי כדי להבטיח כדאיות כלכלית לפרויקט. "זו הייתה הכרה חשובה בכך שמצבי חירום דורשים גמישות משפטית וכלכלית", מוסיף עו"ד גנגינה.

עם זאת, המציאות הנוכחית מורכבת יותר. לא תמיד מדובר בהרס מוחלט, ולא תמיד מדובר במבנה בודד. "השאלה היא האם הזכויות והחובות של בעלי הדירות נשארות בעינן, או שמדובר בסיטואציה חדשה הדורשת טיפול מיוחד", מסביר עו"ד גנגינה.

הבעיה מעמיקה עוד יותר כאשר מדובר בהרס חלקי. כאשר בניין נהרס לחלוטין, המצב המשפטי יחסית ברור - אבל מה קורה כאשר מבנה נפגע בחלקו? המקרה בכפר אזר מספטמבר 2021 הדגים את הבעייתיות: מבנה שנפגע בחלקו אך לא נהרס כליל יוצר דילמה משפטית. "כאשר בניין נפגע אך לא נהרס לחלוטין, המעמד המשפטי שלו הופך למורכב יותר והדרך לפעול מסורבלת יותר", מסביר עו"ד גנגינה.

המקרה בבת ים מדגים את הבעיה בצורה חריפה: 75 מבנים נפגעו ברמות שונות על פני 120 דונם, כאשר ראש העיר הזהיר כי ללא התערבות מיוחדת, התהליך יכול להימשך בין חמש לשש שנים. זמן שהוא פשוט בלתי נסבל עבור מי שביתו נהרס בתקיפה עוינת.

להכין תוכניות מגירה

"צריך שינוי בהתייחסות", מדגיש עו"ד גנגינה. "במקום להמתין למצב חירום ואז להתחיל לחשב, המערכת צריכה לייצר תוכניות בשגרה שיכינו מבעוד מועד תוכניות עם מיגון ובנייה מחדש. ובד בבד, צריך לייצר תוכניות מגירה לחירום שיוכלו להיכנס לפעולה מיד כשיש צורך".

הצורך בתוכניות מגירה למצבי חירום אינו חדש, אבל הוא הולך ומתחדד עם המציאות הביטחונית. "אנחנו חיים במציאות שבה פגיעות מסוג זה יכולות לחזור על עצמן בצורה כזו או אחרת, בין אם בשל מצב ביטחוני ובין אם בשל רעידת אדמה", מסכם עו"ד גנגינה. "לכן חשוב לא רק לטפל במקרה הנוכחי, אלא גם לפתח כלים וקווים מנחים לטיפול במקרים דומים בעתיד".

בימים אלה מקדם יעקב אשר, יו"ר ועדת הפנים, שינוי חקיקתי. השינוי מבקש להגדיר בחוק "מבנה שנהרס כתוצאה מפעילות איבה" כקטגוריה משפטית נפרדת. "זהו שינוי מהותי שיכול להוביל לשינוי דרמטי בתחום", מעיר עו"ד גנגינה. "ההגדרה החדשה תאפשר הורדה משמעותית של רף ההסכמות הנדרש לביצוע התחדשות עירונית מ-75% לאחוז נמוך בהרבה".

זהו לא רק שינוי טכני אלא הכרה בעובדה שהמדינה נושאת באחריות מיוחדת כלפי מי שביתו נפגע בפעילות איבה. "זה לא רק עניין של יעילות, אלא גם של צדק חברתי", מוסיף עו"ד גנגינה.

בניין שנפגע בירי טיל בת"א ( מרכז הנדל"ן )

במקביל להתפתחויות בחקיקה, המערכת התכנונית עוברת שינויים. "חלופת שקד" שעתידה להחליף את תוכניות תמ"א 38 מאפשרת איחוד בין האישור התכנוני לקבלת היתר הבנייה. "המהלך הזה מייצג חשיבה מחודשת על התכנון הישראלי", מסביר עו"ד גנגינה. "במקום גישה בירוקרטית שמעכבת, אנחנו רואים ניסיון לייצר כלים שמתאימים למציאות הישראלית המורכבת".

אבל האם זה מספיק? "זה אומנם צעד בכיוון הנכון, אבל יש לבחון בקפידה את היישום המעשי", מזהיר עו"ד גנגינה. "מעבר לכך, ובשל המצב הביטחוני צריך עדיין לקצר הליכים ובירוקרטיה. חייבים למצוא פתרון ולא רק בשל מחסור בנדל"ן אלא בשל הצורך הקיומי - הן עבור מי שביתו נהרס והן עבור מי שחייב מיגון".

בימים האחרונים, לאחר הנפילה בבת ים, דיבר מנהל מינהל התכנון , רפי אלמליח, על "תפירת חליפה תכנונית" המותאמת לכל מקום. זוהי הכרה בכך שכל מקרה מציג אתגרים ייחודיים שדורשים פתרונות מותאמים. "זו בהחלט צריכה להיות הגישה", מעיר עו"ד גנגינה. "במקום להיצמד לנהלים קבועים שלא מתאימים למציאות בשטח, נדרשת גמישות תכנונית".

הגמישות הזאת דורשת לא רק שינוי בחקיקה, אלא שינוי תפיסתי. "זה מצריך שינוי בתפיסה המקצועית של המתכננים והרשויות, של המדינה כולה למעשה", מסביר עו"ד גנגינה. "האם אנחנו שם? לא בטוח".

להיות מוכנים למקרה הבא

המבחן האמיתי של המערכת התכנונית הישראלית אינו רק בטיפול במקרים הקיימים, אלא בהכנה למקרה הבא. הפתרונות שמפותחים כיום צריכים להוות בסיס למערכת גמישה ויעילה שתוכל להתמודד עם מצבי חירום עתידיים.

"המטרה היא לקצר את הזמן בין הפגיעה לבין השיקום, כדי לאפשר לפגועים לחזור לחיים נורמליים במהירות האפשרית", מסכם עו"ד גנגינה. זהו לא רק אתגר טכני אלא חובה מוסרית של המדינה כלפי אזרחיה.

בסופו של דבר, המלחמה מייצרת לא רק הרס אלא גם הזדמנויות. הזדמנויות ליצור מערכת תכנונית שתהיה מותאמת למציאות הישראלית, גמישה מול מצבי חירום, ויעילה בהשבת החיים לשגרה. השאלה היא האם נצליח לנצל את ההזדמנות הזאת כדי להיות מוכנים טוב יותר למקרה הבא.

לפרטים נוספים>>>>>>>>>>>>