העליון בתקדים: "מחיר למשתכן" לא מזכה אוטומטית בפטור מתשלום אגרת בנייה לעירייה

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

בית המשפט העליון הפך לפני החג את פסק דינו של בית המשפט המחוזי וקבע כי עצם הקמתו של פרויקט במסגרת " מחיר למשתכן " אינה מקנה ליזם באופן אוטומטי פטור ממחצית אגרות הבנייה מכוח הסעיף הנוגע ל"שיכון זוגות צעירים". בפסק הדין התקדימי, שניתן על ידי השופט יחיאל כשר ובהסכמת השופטים דוד מינץ ונעם סולברג, נקבע כי לצורך קבלת הפטור נדרש אישור מפורש של הרשות המקומית או משרד הבינוי והשיכון לכך שהפרויקט מיועד ל"שיכון זוגות צעירים". עוד קבע העליון כי אין מקום לקבוע באופן גורף שכל הפרויקטים במסגרת "מחיר למשתכן" נבנים מטעמה או ביוזמתה של המדינה.

פסק הדין ניתן בעקבות בקשת רשות ערעור שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בית שמש, באמצעות עורכי הדין אמיר בירנבוים ויונתן מוטעי ממשרד עפר שפיר ושות'. במוקד המחלוקת עמדה דרישתה של חברת הבנייה אופק שלי לקבל בחזרה מחצית מאגרות הבנייה ששילמה עבור פרויקט מגורים שהקימה במסגרת " מחיר למשתכן ".

לפסק הדין של העליון 

בסוף 2015 זכתה אופק שלי במכרז של רשות מקרקעי ישראל להקמת מבני מגורים בבית שמש במסגרת התוכנית. החברה הגישה בקשות להיתרי בנייה להקמת שני בניינים בני 18 יחידות דיור כל אחד ברמת בית שמש, ובסך הכול 36 דירות, שכולן יועדו לזכאי " מחיר למשתכן ". בשנת 2017 שילמה החברה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בית שמש אגרות בנייה בסכום כולל של כ-178.6 אלף שקל לצורך הנפקת היתרי הבנייה.

עו"ד אמיר בירנבוים ממשרד עפר שפיר (ענת קזולה)

כארבע שנים לאחר מכן דרשה אופק שלי מהוועדה המקומית להשיב לה מחצית מהאגרות ששילמה. דרישתה התבססה על סעיף בתוספת השלישית לתקנות התכנון והבנייה, המעניק פטור מתשלום מחצית האגרה בגין בנייה המבוצעת בידי המדינה, מטעמה או ביוזמתה, ומיועדת בין היתר ל"שיכוני זוגות צעירים".

במוקד פסק הדין עמדה דרישתה של חברת אופק שלי לקבל בחזרה מחצית מאגרות הבנייה ששילמה עבור 36 דירות שהקימה במסגרת " מחיר למשתכן " ברמת בית שמש. החברה טענה כי הפרויקט נבנה ביוזמת המדינה ונועד לסייע לזוגות צעירים, אך הוועדה המקומית סירבה להשיב את הכספים. המחלוקת, שעברה בשלוש ערכאות, הגיעה לעליון כשברקע עשרות תביעות דומות ברחבי הארץ שהמתינו להכרעה

הוועדה המקומית סירבה לדרישה, והחברה הגישה תביעה לבית משפט השלום בירושלים. בסוף 2023 דחה השופט גד ארנברג את התביעה, אולם במאי 2024 הפך בית המשפט המחוזי את ההחלטה. השופט אלכס רון קיבל את ערעורה של אופק שלי והורה על השבת הכספים, לאחר שקבע כי פרויקט " מחיר למשתכן " נבנה מטעמה וביוזמתה של המדינה ונועד לסייע לזוגות צעירים חסרי דירה. עוד נקבע כי הדרישה לקבלת אישור מנהלי מפורש מהרשות המקומית או ממשרד הבינוי והשיכון היא "דרישה פורמליסטית" בלבד, וכי אין צורך בה כאשר עצם הבנייה במסגרת התוכנית מוסכמת על הצדדים.

בעקבות פסק הדין הגישה הוועדה המקומית בית שמש בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון. ההליך עורר עניין רחב בענף הבנייה, כאשר ברקע עשרות תביעות דומות ברחבי הארץ שהוקפאו בהמתנה להכרעת העליון.

אופק שלי והתאחדות הקבלנים ובוני הארץ, שהצטרפה להליך, הציגו שורה של טיעונים להצדקת הפטור. לטענתן, " מחיר למשתכן " היא תוכנית לאומית שנועדה להתמודד עם משבר הדיור, שבה למדינה מעורבות משמעותית: היא קבעה את מחירי המקסימום לדירות, את המפרט הטכני המחייב ואת לוחות הזמנים לביצוע, ואף הפעילה חברות בקרה חיצוניות מטעמה לצורך פיקוח על עבודת היזמים. אופק שלי ציינה כי בפועל כ-97% מרוכשי הדירות בפרויקט בבית שמש היו זוגות צעירים מתחת לגיל 40.

עוד נטען כי יש לפרש את המונח "זוגות צעירים" בהתאם לתמורות החברתיות שחלו בעשורים האחרונים, כך שההגדרה תכלול למעשה את כלל האוכלוסיות שתוכנית " מחיר למשתכן " נועדה לסייע להן, ובהן משפחות חד-הוריות, זוגות חד-מיניים ורווקים.

היזמים טענו גם כי אין לעמוד באופן דווקני על קבלת אישור פורמלי מהרשות המקומית או ממשרד השיכון, שכן לטענתם ניתן אישור מקדים מעצם החלטות הממשלה והשקת התוכנית. עוד נטען כי התניית הפטור באישור הרשות המקומית תעניק לה סמכות וטו שלא הוקנתה לה בדין.

לטענתם, עמדה זו נתמכת גם בפסיקת בית המשפט העליון מ-2010 בעניין עיריית אשקלון נ' תשלו"ז, שבה נקבע כי תקנת הפטור עשויה לחול גם על גורמים פרטיים הפועלים מטעמה או ביוזמתה של המדינה. באותו מקרה נקבע כי החברה הקבלנית זכאית לפטור ממחצית אגרות הבנייה ששילמה, באופן יחסי למספר הדירות שנמכרו בפועל לזכאי דיור של משרד השיכון.

מנגד, הוועדה המקומית בית שמש, מרכז השלטון המקומי והיועצת המשפטית לממשלה, שהתייצבה להליך בשל השאלה המשפטית העקרונית והשלכותיה הארציות על עשרות תביעות ועל הקופה הציבורית, טענו כי במקרה זה לא התקיים תנאי סף מהותי לקבלת הפטור. זאת לאחר שבמסגרת ההליך בבית משפט השלום הוגשה עמדת מינהל התכנון , אך היועצת המשפטית לממשלה לא התייצבה להליך, עניין שעליו מתח בית המשפט המחוזי ביקורת.

לטענת הוועדה המקומית והמדינה, תקנת הפטור מגדירה במפורש "שיכון זוגות צעירים" כשיכון המיועד לכך "על פי אישור הרשות המקומית הנוגעת בדבר או על פי אישור משרד הבינוי והשיכון ". לכן, בהיעדר אישור כזה, לא קמה זכאות לפטור.

עוד הדגישו את ההבדל בין "זוגות צעירים" לבין "חסרי דיור". לטענת היועצת המשפטית לממשלה והוועדה המקומית, " מחיר למשתכן " מיועדת ל"חסרי דיור", הגדרה רחבה הכוללת גם רווקים, גרושים ואלמנים מעל גיל 35, נכים מעל גיל 21 ומשפחות חד-הוריות, ולכן אין לקבוע באופן אוטומטי כי התוכנית מיועדת ל"זוגות צעירים".

העליון: בלי אישור מפורש אין פטור

טענה נוספת הייתה כי בניגוד לנסיבות פסק הדין בעניין תשלו"ז, בפרויקטים של " מחיר למשתכן " היזם אינו נהנה מ"רשת ביטחון" שבמסגרתה המדינה מתחייבת לרכוש דירות שלא יימכרו, וכי השתתפות היזמים נעשית למטרת רווח מסחרי. עוד נטען כי אגרות הבנייה נועדו לממן את הוצאות הרשויות המקומיות בטיפול ובבדיקת היתרי הבנייה, וכי מתן פטור גורף עלול להטיל על הקופה הציבורית עלויות של מאות מיליוני שקלים. בנוסף נטען כי הענקת הפטור בדיעבד תהווה שיפור שלא כדין של תנאי המכרז שבו זכה היזם.

בית המשפט העליון קבע בפסק דין תקדימי כי פרויקט במסגרת " מחיר למשתכן " אינו מזכה יזם אוטומטית בפטור ממחצית אגרות הבנייה. בכך הפך העליון את פסיקת המחוזי וקיבל את ערעור הוועדה המקומית בית שמש, לאחר שקבע כי לצורך הפטור נדרש אישור מפורש שמדובר ב"שיכון לזוגות צעירים".

הרכב השופטים קיבל פה אחד את הערעור. השופט כשר קבע כי קבלת אישור מפורש מהרשות המקומית או ממשרד הבינוי והשיכון היא תנאי מהותי והכרחי לקבלת הפטור, ולא דרישה פרוצדורלית שניתן לעקוף.

"חזקה על המחוקק - ומחוקק המשנה בכלל זה - שאין הוא משחית את מילותיו לריק... נקודת המוצא היא שכאשר נקבע בחקיקת משנה שנדרש אישור כלשהו על מנת להקים זכאות כלשהי או על מנת לאפשר את הענקתה, יש לאישור זה, ככלל, נפקות מעשית ואין מדובר בדרישה פרוצדורלית בלבד ...בחירה מודעת זו של מחוקק המשנה לדרוש אישור של גורמים מסוימים... מלמדת כי מחוקק המשנה ביקש שתהא נפקות לקבלת האישור לצורך החלתה של תקנת הפטור. על כן, סבורני כי קביעת בית המשפט המחוזי לפיה הדרישה לאישור הקבועה בתקנת הפטור הינה אך בגדר 'דרישה פורמליסטית' שניתן 'לדלג' מעליה... אינה קביעה שניתן לקבלה בקלות".

באשר לשיקול הדעת בהגדרת "זוגות צעירים" קבע כשר: "המונח 'זוגות צעירים', הוא מונח הטעון הפעלה של שיקול דעת לצורך יישומו. את שיקול דעת זה הותיר מחוקק המשנה, במפורש, לרשויות המקומיות ולמשרד הבינוי והשיכון (בכפוף, כמובן, לכללי המשפט המנהלי)".

בהתייחס לפסק הדין בעניין תשלו"ז קבע: "קביעה זו נשענה על כך שהחברה הציגה אסמכתא לכך שמשרד הבינוי והשיכון אישר מפורשות כי מטרת הפרויקט הייתה 'שיכון זוגות צעירים', וכן הוכח שהיא פעלה 'מטעמה או ביזמתה' של המדינה".

לבסוף דחה כשר גם קביעה גורפת ביחס לכלל הפרויקטים בתוכנית: "סבורני כי אין מקום לקבוע קביעה גורפת כי כלל הפרויקטים במסגרת תכנית ' מחיר למשתכן ' הם 'מטעמה או ביזמתה' של המדינה".

העליון קבע כי לצורך קבלת הפטור נדרשים שני תנאים מצטברים: ראשית, שהבנייה תיעשה בידי המדינה, מטעמה או ביוזמתה; ושנית, שהרשות המקומית או משרד הבינוי והשיכון יאשרו כי מדובר ב"שיכון לזוגות צעירים". מאחר שהתנאי השני לא התקיים במקרה הנדון, די היה בכך כדי לדחות את תביעת היזם.

עם זאת, בית המשפט נמנע מקביעה גורפת שלפיה פרויקטים במסגרת " מחיר למשתכן " אינם יכולים להיחשב ככאלה הנבנים מטעמה או ביוזמתה של המדינה. נקבע כי את השאלה יש לבחון בכל פרויקט בהתאם לנסיבותיו, ובהן חלוקת הסיכונים בין המדינה ליזם, האפשרות למכור דירות בשוק החופשי והיקף הפיקוח הממשלתי.

בית המשפט העליון ביטל את פסק דינו של המחוזי ודחה את תביעתה של אופק שלי . החברה נדרשה להשיב לוועדה המקומית בית שמש את מלוא סכומי האגרות שהוחזרו לה, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית. עוד חויבה החברה בהוצאות בסך 20 אלף שקל לטובת הוועדה המקומית, ובנוסף חויבו החברה והתאחדות הקבלנים ובוני הארץ יחד בהוצאות בסך 25 אלף שקל.

עו"ד אמיר בירנבוים, שייצג את הוועדה המקומית, מסר: "מדובר בפסק דין תקדימי וחשוב בעל השלכות רוחב על כל הפרויקטים של מחיר למשתכן ברחבי הארץ - ששם סוף לגל התביעות נגד ועדות בכל הארץ ואשר יסיים התדיינויות בעשרות הליכים משפטיים שהמתינו להכרעת בית המשפט העליון. משמעותה של תוצאה אחרת הייתה חיוב עשרות ועדות מקומיות בכל רחבי הארץ, ובפרט אלה הממוקמות בפריפריה, בהשבת אגרות בנייה בהיקפים שמעריכים שמגיעים לכדי מאות מיליוני שקלים".