תמריץ של מאות מיליוני שקלים לעיריות לקידום התחדשות עירונית לא הועבר

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

ההזנחה של הצורך הדחוף בקידומה של התחדשות עירונית בערי הפריפריה, ובעיקר אלו המצויות בקרבת השבר הסורי, עומדת גם בלבו של דוח הביקורת שפרסם היום (ג') מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בנושא קידום ההתחדשות העירונית בישראל, לאחר שהמלצותיו בנידון בדוח שפורסם בשנת 2023 באותו הנושא כמעט שלא יושמו כלל.

ממצאים חשובים נוספים העולים מהדוח, שסקר את הנעשה בתחום ההתחדשות בשנים 2021 עד 2024, הם תת-ניצול של תקציב בסך של 660 מיליון ש"ח שהעמידה המדינה לרשויות המקומיות בשנים האחרונות כתמריץ לקידום מיזמי התחדשות, פערי מידע עצומים בין זרועות המדינה השונות ובין הרשויות המקומיות לגבי היקפי תוכניות ההתחדשות המקודמות בתחומן, ועוד. מלבד גופי המדינה הרלוונטיים, בהם הרשות להתחדשות, מינהל התכנון ועוד, נערכה ביקורת נקודתית ב-5 רשויות מקומיות – נתניה, רעננה, קריית ים, לוד וקריית שמונה. 

קונספט הסכמי המסגרת גובש במסגרת מסמך עקרונות שפורסם על ידי הרשות להתחדשות עירונית במרץ 2022, ומטרתו לממון תשתיות תומכות התחדשות עירונית לרשויות מקומיות. המסמך קבע עקרונות לחלוקתם של כ-440 מיליון ש"ח לרשויות המקומיות הזכאיות לכך. "סכום זה יועמד במצטבר לזכות הרשות להתחדשות, והיא תוכל לחלקו בין הרשויות המקומיות שיחתמו על הסכמי מסגרת על פי עקרונות המסמך בעבור תשתיות שהוקמו בפועל בזיקה להתחדשות עירונית וכפוף להתחייבויות שיתוארו להלן", תאר המבקר.

על מנת לזכות בתמריץ ולחתום על הסכם המסגרת, נדרשו הרשויות המקומיות להתחייב על הוצאת היתרי בנייה עבור 3,500 יחידות דיור לפחות על פני חמש שנים מיום החתימה על ההסכם ובקצב שלא יפחת מ-600 היתרים בשנה. רשות מקומית העומדת בתנאים שצוינו תהיה זכאית לתקציב הנע בין 20,000 - 30,000 ש"ח עבור כל היתר שתוציא ליחידות דיור תוספתיות. 

במהלך שנת 2023 חתמו משרד השיכון והרשות להתחדשות על הסכמי מסגרת בהיקף של 440 מיליון ש"ח עם 12 עיריות: אשדוד, בית שמש, בת ים, גבעתיים, חדרה, חיפה, ירושלים, לוד, נתניה, קריית אונו, קריית ים ורמת גן, ובמאי 2024 נחתם הסכם מסגרת נוסף בסך 220 מיליון ש"ח במצטבר בין משרד הבינוי והשיכון והרשות להתחדשות עירונית ובין העיריות אשקלון, חולון, יהוד-מונוסון, פתח תקווה, קריית גת ורמלה. בסך הכול הוקצו בשני הסכמי המסגרת כ-660 מיליון ש"ח למימון, חידוש ושדרוג תשתיות הקשורות בהתחדשות עירונית.

במסגרת הביקורת, בדק משרד המבקר את היקפי המימוש של 440 מיליוני השקלים שהוקצו לרשות להתחדשות במסגרת הסכם המסגרת הראשון, ומצא כי רק 144.5 מיליון מתוך 440 מיליון ש"ח נוצלו בפועל, כלומר 33% בלבד.

עוד נמצאה שונות גדולה בין הרשויות המקומיות במימוש זכאותן לתקציבים שאושרו להן בהסכמי המסגרת. כך למשל עיריית רמת גן ניצלה כ-98% מהתקציב שאושר לה בהסכם המסגרת (כ-22.9 מיליון מתוך 23.35 מיליון ש"ח) וגם עיריות בת ים וירושלים ניצלו את רוב התקציב (82% ו-76%) בהתאמה. לעומתן, בשתי עיריות – לוד (כ-29 מלש"ח) וקריית ים (כ-12 מלש"ח) – לא נוצל התקציב כלל, ובבית שמש נוצלו 2% בלבד מתקציב של כ-33 מלש"ח.

"ההבדלים בשיעורים של מימוש הזכאות בין הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם המסגרת הראשון ויתרת התקציב שטרם הוקצתה עשויים להצביע על חסמים בבניית התשתיות הדרושות לקידום ההתחדשות העירונית", כתב המבקר בסיכום נושא זה, והוסיף כי "מומלץ לרשות להתחדשות - בשיתוף הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם המסגרת הראשון - לבחון את הסיבות לניצול החלקי (או לאי הניצול) של התקציבים שאושרו, ולבחון אם יש חסמים מובנים שניתן להתגבר עליהם באופן שיאפשר את הקצאת יתרת התקציב שנותר בהסכם המסגרת עבור הקמה או שדרוג של תשתיות עד תום שנת 2030, מועד סיום תקופת ההסכם".

מכפיל 3 במרכז, 10 בדרום

במסגרת הביקורת בחן המבקר את הפרישה הגיאוגרפית של מיזמי הפינוי-בינוי המבוצעים כיום, ובאופן מאד לא מפתיע מצא כי אלה מרוכזים רובם ככולם באזור המרכז ובירושלים. במועד הבדיקה, במחוזות המרכז ותל אביב מקודמים ומבוצעים כ-58% מכלל המיזמים (33% בת"א ו-25% במרכז) ובהם כ-56% מכלל יח"ד המוצעות מתוך כלל המיזמים. במחוז ירושלים נכללים 18% מהפרויקטים, כמעט כולם בעיר ירושלים, ואחריו בסדר יורד מחוז חיפה (12%), הדרום (6.6%) והצפון (4.1%).

עוד נמצא כי במחוז תל אביב ה"מכפיל" שמשקף יחס בין הדירות החדשות לקיימות הוא הנמוך ביותר ועומד על 3.2, במחוז המרכז עומד המכפיל על 3.8, במחוז ירושלים על 4.4, במחוז חיפה על 5.1, במחוז הדרום על כמעט 10 ובצפון על 5.

"נתונים אלה מצביעים על קשר בין הכדאיות הכלכלית של מיזם להתחדשות עירונית ובין סיכויי המימוש שלו. הואיל ולשווי הקרקע (ללא התערבות ממשלתית) יש השפעה מכרעת על הכדאיות הכלכלית של מיזמי התחדשות עירונית , בפועל נוצר מצב שברוב המיזמים המתממשים מתאפיינים במכפיל נמוך. יוצא שעיקר המיזמים להתחדשות עירונית נמצאים באזור המרכז, ומיעוטם באזורי הפריפריה", נכתב, "משרד מבקר המדינה ממליץ לגורמים הרלוונטיים, ובהם משרד ראש הממשלה, רשות מקרקעי ישראל , מינהל התכנון והרשות להתחדשות, לעודד מיזמי התחדשות עירונית בישובים שבהם המכפיל גבוה ועדיין אין כדאיות כלכלית מספקת, בין היתר באמצעות יצירת תנאים כלכליים שיאפשרו את הקידום והביצוע של מיזמים אלה".

בהמשך בדק המקר את רמת המתאם בין הרשויות שבהן הרגישות הססמית היא הגבוהה ביותר, ומצא כי היחס בין היקפי ההתחדשות העירונית ובין הסיכוי לרעידת אדמה הוא הפוך, כאשר דווקא באזורים המועדים לפורענות, היקפי קידום הפרויקטים הם אפסיים: "עלה כי ברשויות שבהן נחזתה תאוצת הקרקע הגבוהה ביותר מתגוררים 3% מתושבי הרשויות שיש בהן מיזמי התחדשות עירונית , ו-4% מהמיזמים מקודמים ומבוצעים בתחום שיפוטן", כתב, נתונים אלה מעידים שלא ניתנה העדפה לקידום ולביצוע מיזמי התחדשות עירונית ברשויות מקומיות שיש בהן רגישות גבוהה לרעידות אדמה חזקות. זאת על אף האמור בדוח קודם של מבקר המדינה, שלפיו יש שיעור נמוך במיוחד של דירות ברשויות מקומיות בפריפריה שחוזקו לשם הגברת עמידותם בפני רעידות אדמה, ואף שהתחדשות עירונית נותנת מענה גם לצורך בחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה". 

לאור זאת המליץ המבקר "למשרד ראש הממשלה, לרשות מקרקעי ישראל ולמינהל התכנון - שהם הגופים הלאומיים העוסקים בקידום ובתכנון התחדשות עירונית - ולרשות להתחדשות, שהיא הגוף הממשלתי האמון על תחום ההתחדשות העירונית לפעול במשותף לצמצום הפער בין הצורך לקדם ולבצע התחדשות עירונית באזורים הרגישים יותר לרעידות אדמה שבהם נדרש חיזוק מבנים לבין הקידום והביצוע שלהם בפועל, ולהסרת החסמים המעכבים יישום תהליכי התחדשות עירונית - ובייחוד באזורים הרגישים לרעידות אדמה חזקות בצפון הארץ ולאורך גבולה המזרחי עוד לפני התרחשותן".

פערים של עשרות אלפי דירות בנתונים

מבקר המדינה מצביע על פערים ניכרים בין הנתונים שמציגים משרד השיכון, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית והרשויות המקומיות שנבדקו בנוגע להיקפי ההתחדשות העירונית בתחומן. כך למשל, בלוד נמצא פער של כ-40 אלף יחידות דיור המעורבות בתהליכי התחדשות עירונית בין הנתונים שנמסרו משלושת המקורות, וכן פער של כ-15 אלף יחידות דיור המצויות בשלב הרישוי. בקריית שמונה, קובע המבקר, לרשות להתחדשות עירונית כלל אין נתונים על המיזמים המקודמים בעיר.

לדברי המבקר, הפערים הללו מצביעים על היעדר תיאום בעדכון המידע בין הגופים שאמורים לשתף פעולה בקידום תהליכי ההתחדשות העירונית. מצב זה עלול לפגוע בקבלת ההחלטות, בהפניית משאבים ובהיכולת לעקוב בזמן אמת אחר התקדמות המיזמים. עיריית קריית ים מסרה בתשובתה כי היא פועלת לטיוב הנתונים מול הרשות להתחדשות עירונית , וכי לדעתה חלק מהפער נובע מהכללת מתחמים המצויים בשלבי תכנון מקדמיים, שאותם העירייה כבר מקדמת בפועל.

מבקר המדינה קובע כי על משרד השיכון והרשות להתחדשות עירונית לוודא שהמידע שבידיהם עדכני ומדויק, וכי הנתונים המוצגים לציבור משקפים את מצב הדברים לאשורו. משרד השיכון מסר בתשובתו כי הוא מקבל את המלצת המבקר, וכי יבצע בדיקה ותיאום מול הרשות להתחדשות עירונית ויפעל לשיפור הסנכרון בין המערכות ובין הרשויות המקומיות, כדי שהמידע בלוח המחוונים הלאומי יהיה עדכני, אמין ומדויק ויאפשר קבלת החלטות מושכלת והקצאת משאבים יעילה.

עוד ממליץ המבקר לרשות להתחדשות עירונית, בשיתוף הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם המסגרת הראשון, לבחון את הסיבות לניצול החלקי או לאי הניצול של תקציבים שאושרו. זאת, כדי לזהות חסמים מובנים ולעמוד על האפשרות לנצל את יתרת התקציב שנותר בהסכם המסגרת להקמה או לשדרוג תשתיות עד סוף 2030, מועד סיום תקופת ההסכם.

כאוס מסמכי המדיניות 

בבדיקה מצא מבקר המדינה הבדלים משמעותיים בין מסמכי המדיניות להתחדשות עירונית ברשויות שנבדקו. בין היתר נמצאו פערים בתפיסת התפקיד של המסמכים, במספרם, בשטח שאליו הם מתייחסים, בהיקף העיסוק שלהם בנושאי התחדשות עירונית ובמידת ההתייחסות שלהם לשלבי הוצאת היתרי הבנייה והביצוע בפועל. המבקר מציין כי מסמכי המדיניות של עיריות נתניה, קריית ים, קריית שמונה ורעננה לא כללו התייחסות לשלבי הביצוע של מיזמי התחדשות עירונית.

לפי המבקר, היעדר הנחיות אחידות לכתיבת מסמכי מדיניות, ובמיוחד היעדר התייחסות לשלבי הביצוע, עלולים ליצור חוסר תיאום בין הגורמים השונים המעורבים בקידום ובמימוש המיזמים. חוסר תיאום כזה עלול להאריך את התהליכים, להגביר התנגדויות לתוכניות ואף להוביל לסכסוכים משפטיים. בפועל, מדגיש המבקר, התמשכות ההליכים פוגעת בדיירים עצמם, שנאלצים להמשיך להתגורר בסביבה הדורשת התחדשות.

המבקר מציע כי הרשות להתחדשות עירונית , בשיתוף מינהל התכנון , תפרסם קווים מנחים למסמכי מדיניות בתחום ההתחדשות העירונית, הן באשר לתוכנם והן באשר לאופן הכנתם. עוד מוצע כי ההנחיות יתייחסו גם לשלבים שלאחר אישור התוכניות המפורטות, כלומר להוצאת היתרי הבנייה ולביצוע בפועל של המיזמים. בין היתר ממליץ המבקר לכלול התייחסות לביצוע תשתיות ציבוריות במתחמי ההתחדשות ולפתרונות דיור לתושבים המפונים.

מינהל התכנון מסר בתשובתו כי מסמך מדיניות יכול לסייע במיפוי אזורים שבהם יש להכין תוכניות מפורטות להתחדשות עירונית, ואף לכלול נספח יישום שימליץ על שלביות הביצוע. עוד ציין כי רצוי שמסמכי המדיניות יתייחסו גם לכושר הנשיאה של המרחב מבחינת תשתיות, תחבורה ומבני ציבור. מבקר המדינה ממליץ לעיריות נתניה, קריית ים, קריית שמונה ורעננה לשלב במסמכי המדיניות שלהן הנחיות הנוגעות גם לשלבי הביצוע, לנוכח המורכבות הרבה של תהליכי ההתחדשות העירונית גם לאחר שלבי התכנון.

תגובות

מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נמסר: "ברשות להתחדשות עירונית לומדים את ממצאי דוח המבקר. עם זאת יובהר כי תהליכי ההתחדשות העירונית הם תהליכים מורכבים הנעשים באמצעות השוק הפרטי, ומושפעים ממכלול גורמים- הצדדים לעסקה, הרשות המקומית, היבטי המס, תהליכי התכנון ועוד. מעת הקמתה, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פעלה ופועלת לאיתור חסמים בתהליכי ההתחדשות העירונית ולהסרתם, ואלו באים לידי ביטוי בחקיקה, בהחלטות ממשלה, במסמכי מדיניות ועוד. הרשות אף פועלת לעדכן ההסדרים הקיימים, בשים לב לשינויים החלים בשוק ההתחדשות. בימים אלו פועלת הרשות לגיבוש תכנית תלת שנתית אשר תמשיך ותפעל להסרת החסמים תוך מתן דגש לזירוז ההליכים.

"נוכח הקושי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה באמצעות כוחות השוק, פעלה הרשות להתחדשות עירונית במהלך השנים האחרונות ליצירת תשתית לקידום תהליכים אלו, באמצעות מיפוי מתחמים המתאימים להתחדשות עירונית וקידום תכניות בחלקם, ואולם ברור היה כי נדרשים משאבים משמעותיים למימוש התכנון. על בסיס תשתית זו והתובנות שיצרה, במסגרת שורת החלטות ממשלה שאושרו לאחרונה הוקצו לרשות להתחדשות עירונית כ- 1.4 מיליארד ש"ח  עבור מענקים, המשך תכנון והקמת מינהלות עירוניות בערים המצויות בפריפריה, בדגש על קו העימות, החל מבאר שבע ואשקלון בדרום ועד קרית שמונה בצפון. משאבים אלו יאפשרו את מימוש התכניות שקודמו על ידי הרשות עד כה והמשך פעילותה לקידום ההתחדשות העירונית".

מרשות מקרקעי ישראל (רמ"י) נמסר בתגובה כי "הנהלת רשות מקרקעי ישראל פועלת בימים אלה, בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים, לבחינת פתרונות שונים, מתוך מטרה להגדיל את הוודאות התכנונית והכלכלית ולקדם מיזמי התחדשות עירונית במתחמים שבהם קיים כיום קושי במימוש בשל היעדר כדאיות כלכלית.

"אחד הכלים המרכזיים העומדים לרשות המדינה לצורך קידום מתחמים שאינם ברי כדאיות כלכלית הוא מנגנון הקרקע המשלימה. לצורך כך גובשה מסגרת נורמטיבית סדורה הכוללת את הוראות חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, החלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי רשות מקרקעי ישראל . בשנים האחרונות קודמו החלטות מועצה המסדירות את השימוש בכלי זה ומאפשרות את הפעלתו במקרים המתאימים. לצד זאת, קיימים חסמים שונים המשפיעים על היקף השימוש בכלי זה ועל קצב מימושו בפועל".

ממינהל התכנון נמסר: " מינהל התכנון רואה בהתחדשות העירונית אחד ממנועי הצמיחה המרכזיים של מדינת ישראל ופועל בשנים האחרונות להרחבת היקפי התכנון בתחום באופן משמעותי. בשנת 2025, כמחצית מיחידות הדיור שאושרו במוסדות התכנון היו במסגרת תוכניות להתחדשות עירונית, נתון המעיד על היקף הפעילות והעדיפות הגבוהה שניתנת לנושא. מינהל התכנון ממשיך לקדם את תחום ההתחדשות העירונית באמצעות תוכניות, מדיניות וכלים תכנוניים מגוונים. לצד זאת, יש לזכור כי קידום התכנון לבדו אינו מספיק למימוש הפרויקטים בפועל, והצלחתם תלויה גם במנגנונים משלימים, ובהם היבטים כלכליים, מימוניים, רגולטוריים ותשתיתיים, המצויים באחריותם של גורמים נוספים".