היזמית טענה כי העירייה גבתה מיליוני ש"ח בהסכמי פיתוח לא חוקיים. ביהמ"ש הכריע

כל החדשות והעדכונים של מרכז הנדל"ן גם ב-WhatsApp >>

חברת גינדי גרדנס בע"מ היזמית של פרויקט מגורים בשכונת חצרות המושבה בעיר רחובות, תבעה את עיריית רחובות להשבת 25 מיליון שקל בגין תשלומים מוניציפליים ששילמה במהלך הקמת הפרויקט. לטענתה, העירייה גבתה כספים בגין דמי פיתוח חוזיים, תשלום נוסף בגין הקמת שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ) והיטלי פיתוח, והכול שלא כדין ומעבר לסמכויותיה החוקיות של הרשות. בית המשפט המחוזי דן בסוגיה ופסק להשבה חלקית. הערעור שהוגש לבית המשפט העליון ע"י החברה היזמית הסתיים בפשרה שהגדילה את סכום ההשבה. עם זאת, קביעותיו של בית המשפט המחוזי באשר לחוקיות הסכם הפיתוח ולפטור מהשבת התשלומים ששולמו מכוחו, נותרו על כנן.

תשלומים מוניציפליים בפרויקטים של בנייה הם תשלומי חובה שגובות הרשויות המקומיות מיזמים ובעלי קרקע כדי לממן תשתיות ופיתוח. לפי הדין, רשות מקומית רשאית לגבות תשלומים כאלה רק אם קיימת לכך סמכות מפורשת בחוק. עיקרון זה נועד למנוע גבייה שרירותית, ולהגן על זכויות הקניין של בעלי הזכויות על המקרקעין. 

במאמר זה נסקור את פסק דינו של בית המשפט המחוזי בלוד, שעסק בשאלה - האם חברה יזמית זכאית לקבל בחזרה תשלומים מוניציפליים ששילמה לעירייה במהלך הקמת פרויקט מגורים, כאשר חלק מהתשלומים נגבו במסגרת התחייבותה הנובעת מהסכם הפיתוח. 

בנוסף, בית המשפט בחן כיצד יש לפרש את הוצאות הפיתוח שנקבעות מכוח תוכנית לפי חוק התכנון והבניה , ובעיקר נדרש להסביר מה נכלל במונח "הוצאות התוכנית" כפי שמופיע בסעיף 69(12) לחוק התכנון והבניה. 

נסיבות המקרה:

בשנת 2010 נחתם הסכם פיתוח בין חצרות המושבה, חברה יזמית, בעלת הזכויות במקרקעין דאז, לבין עיריית רחובות, לפיו התחייבה חצרות המושבה בתשלומי "דמי פיתוח נוספים" בסך 20,000 שקל לכל יחידת דיור, מעבר להיטלים מכוח חוקי העזר. בתמורה התחייבו הגופים המוניציפליים לבצע עבודות פיתוח נרחבות: הפרדה מפלסית, כבישי טבעת, תשתיות מים, ביוב ושטחים ציבוריים.

לטענת החברה היזמית כל התשלומים הללו נגבו שלא כדין. הסכם הפיתוח אינו מעוגן בחקיקה, ולכן בטל. תשלום השצ"פ הוא גבייה כפולה בניגוד לעקרון חד פעמיות ההיטל. והיטלי הפיתוח חושבו באופן מופרז. מנגד, העירייה טענה, כי ביצעה את כל עבודות הפיתוח במלואן, החברה היזמית נהנתה מהפיתוח בשיווק הדירות, והיא קיבלה על עצמה את החיובים מרצונה

בשנת 2016 רכשה החברה היזמית את זכויותיה של חצרות המושבה במקרקעין, וקיבלה על עצמה את החיובים מכוח הסכם הפיתוח. בהסכם המכר נקבע במפורש כי "הקונה שומר על זכותו לטעון נגד חוקיותו של הסכם הפיתוח כלפי העירייה". בשנת 2017 קיבלה החברה היזמית היתרי בנייה ל-416 יחידות דיור, ונדרשה לשלם: היטלי פיתוח מכוח חוקי העזר (14.6 מיליון שקל); דמי פיתוח נוספים מכוח ההסכם (8.7 מיליון שקל); ובמהלך תקופת הביצוע נדרשה לשלם תשלום נוסף בגין שצ"פ (5.5 מיליון שקל) מכוח פרשנות העירייה להוראות התוכנית.

לטענת החברה היזמית כל התשלומים הללו נגבו שלא כדין. הסכם הפיתוח אינו מעוגן בחקיקה, ולכן בטל. תשלום השצ"פ הוא גבייה כפולה בניגוד לעקרון חד פעמיות ההיטל. והיטלי הפיתוח חושבו באופן מופרז. מנגד, העירייה טענה, כי ביצעה את כל עבודות הפיתוח במלואן, החברה היזמית נהנתה מהפיתוח בשיווק הדירות, והיא קיבלה על עצמה את החיובים מרצונה.

ההחלטה: 

בית המשפט המחוזי קבע כי הסכם הפיתוח הוא בלתי חוקי, בהסתמך על הלכת "דירות יוקרה" הקובעת כי רשות מקומית אינה יכולה לגבות תשלומי חובה או היטלי פיתוח מכוח הסכמים פרטניים, אלא רק מהוראה מפורשת בחוק. גבייה שכזו פוגעת בעקרון חוקיות המנהל ובסעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה, אשר מורה כי רשות ציבורית רשאית לפעול בגדרי הסמכתה בלבד. עם זאת, למרות אי החוקיות, בית המשפט הורה על פטור מלא מהשבה של התשלומים שהחברה היזמית שילמה לפי הסכם הפיתוח.

בית המשפט המחוזי קבע כי הסכם הפיתוח הוא בלתי חוקי, בהסתמך על הלכת "דירות יוקרה" הקובעת כי רשות מקומית אינה יכולה לגבות תשלומי חובה או היטלי פיתוח מכוח הסכמים פרטניים, אלא רק מהוראה מפורשת בחוק. גבייה שכזו פוגעת בעקרון חוקיות המנהל ובסעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה, אשר מורה כי רשות ציבורית רשאית לפעול בגדרי הסמכתה בלבד.

הפטור ניתן מכוח סעיף 31 לחוק החוזים, המאפשר לבית המשפט לאזן בין אי חוקיות החוזה לשיקולי צדק. בית המשפט בשיקוליו התחשב בכך שהעירייה ביצעה בפועל את עבודות הפיתוח במלואן בעלות עשרות מיליוני שקלים. החברה היזמית נהנתה מהפיתוח ושיווקה את כל הדירות ברווחיות. והחברה הייתה מודעת לאי החוקיות של ההסכם, וקיבלה על עצמה את חיוביו מרצונה החופשי. החברה היזמית נהנתה מהפיתוח ושיווקה את כל הדירות ברווחיות, והחברה הייתה מודעת לאי החוקיות של ההסכם וקיבלה על עצמה את חיוביו מרצונה החופשי.  

תשלום השצ"פ מכוח הוראות התוכנית:

בית המשפט קבע כי התשלום נגבה שלא כדין. הוראת סעיף 69(12) לחוק התכנון והבניה המתירה את קביעת "הוצאות התוכנית" אינה מהווה הסמכה לגביית היטלי פיתוח. הביטוי "הוצאות התוכנית" מתייחס להוצאות נלוות בלבד כגון: שכר אדריכלים, מודדים, שמאים ויועצים משפטיים , ולא לחיוב בהוצאות פיתוח. תכלית זו נובעת מכך שהסמכת הרשויות לגבות היטלי פיתוח מוסדרת בפקודת העיריות, והרחבת הפרשנות תאפשר מעקף של המגבלות החוקיות. לפיכך, הגבייה היא בגדר חיוב בלתי חוקי.

בית המשפט קבע השבה חלקית בלבד, מכוח סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט המאפשר לבית המשפט לפטור את ההשבה כולה או מקצתה, כאשר ההשבה בלתי צודקת. השיקולים: העירייה סיימה לבנות את השצ"פ והכספים הושקעו לטובת הציבור; השבה מלאה תפגע בקופה הציבורית; והעירייה התבססה על פרשנות שהייתה מקובלת בעבר. עם זאת, בשונה מהסכם הפיתוח - אין כאן הסכמה חוזית מצד החברה היזמית; החיוב הוטל ב-2019 לאחר הלכת "דירות יוקרה"; והחברה פעלה בתום לב מלא. האינטרס הציבורי בהרתעה מפני יצירת חיובים בלתי חוקיים מנע פטור מהשבה מלאה. לכן נקבעה השבה של 2.1 מיליון שקל מתוך הסכום הכולל ששולם בגין רכיב השצ"פ בסך 5.4 מיליון שקל. 

החיובים מכוח חוקי העזר:

בית המשפט דחה את הטענה להשבת היטלי התיעול והסלילה. היטלי תיעול הם תשלומי חובה לצורך מימון מערכות ניקוז לתשתיות העירוניות. הטענה כי החיובים נערכו לפי חישובים מופרזים לא הוכחה בפועל. יתרה מזו, העירייה ביצעה עבודות פיתוח נרחבות בתחום השכונה ובסביבתה כגון: סלילת כבישים, עבודות תיעול וניקוז והקמת שטחים ציבוריים. הגבייה נעשתה כדין מכוח חוקי העזר, ובהמשך אפשרה לחברה היזמית לקבל היתר בנייה.

בית המשפט חייב את העירייה להשיב 2.1 מיליון שקל בצירוף הפרשי הצמדה וריבית, ובהוצאות משפט של 85,000 שקל.

החברה היזמית ערערה לבית המשפט העליון, ולאחר שמיעת הטענות, הציע בית המשפט פשרה: הערעור יידחה, אך סכום ההשבה בגין השצ"פ יוגדל ל-6 מיליון שקל. הצדדים קיבלו את ההצעה, והיא קיבלה תוקף של פסק דין, כך שהחברה היזמית זכאית ליתרה של כ-3.9 מיליון שקל נוספים. יצוין כי יתר קביעותיו של בית המשפט המחוזי, ובכלל זה הפטור המלא מהשבת דמי הפיתוח החוזיים והדחייה של הטענה להשבת היטלי התיעול והסלילה, נותרו בעינן ולא נדונו בערעור.

הערות המחבר: 

פסק הדין משקף איזון בין חובת ההשבה של היטלים שנגבו בניגוד לחוק, לבין שיקולי צדק ופגיעה בקופה הציבורית. בית המשפט הפעיל שני כלים משפטיים שונים: סעיף 31 לחוק החוזים לעניין דמי הפיתוח החוזיים - ופסק פטור מוחלט מהשבה. וסעיף 2 לחוק עשיית עושר לעניין תשלום השצ"פ - ופסק השבה חלקית. ההבחנה נעשתה על בסיס ההסכמה החוזית של החברה היזמית, מועד התשלום המוניציפלי ותום ליבה של החברה. 

החלטת בית המשפט העליון להגדיל את סכום ההשבה מ-2.1 ל-6 מיליון שקל, מהווה תמרור אזהרה לרשויות מקומיות, לפיו גבייה שנעשית תוך התעלמות מהאמור בחוק תגרור מחיר כלכלי כבד. בית המשפט הדגיש כי האינטרס הציבורי בהרתעה מפני יצירת חיובים בלתי חוקיים הוא שיקול מרכזי, במיוחד כאשר הגבייה נעשית בחוסר תום לב. ההגדלה המשמעותית של סכום ההשבה מעידה כי בית משפט המחוזי העניק משקל רב לשיקולי ההסתמכות ופגיעה בקופה הציבורית, על חשבון עקרון חוקיות המנהל.

(ת"א (מחוזי מרכז) 20777-03-21 גינדי גרדנס בע"מ נ' עיריית רחובות, פורסם בנבו 3.3.2024).

הכותב הוא עו"ד ממשרד גינדי כספי ושות', המתמחה בנדל"ן תכנון ובנייה (עריכה: עו"ד יצחק אדלשטיין בסיועה של המתמחה גל חדד)