Error message

  • Notice: Undefined variable: delimiter in rp_breadcrumbs_breadcrumb() (line 440 of /var/www/html/sites/all/modules/custom/rp_breadcrumbs/rp_breadcrumbs.module).
  • Notice: Undefined variable: delimiter in rp_breadcrumbs_breadcrumb() (line 440 of /var/www/html/sites/all/modules/custom/rp_breadcrumbs/rp_breadcrumbs.module).

You are here

הגיע הזמן להציב תמרור עצור למסמכי מדיניות הוועדות המקומיות

בעת האחרונה ועדות מקומיות שונות עשו שימוש לא ראוי במסמכים אלו למטרות שונות • הגיעה העת לבחון בערכאות מסמכים שכאלו, כדי שהוועדות יפנימו מה הם גבולותיהן

צילום: רותם שביט
- שותפים במשרד עוה"ד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות'
26.12.19

תל אביב. מסמך מדיניות חדש של הוועדה המקומית מאתגר את היזמים
שאטרסטוק
תל אביב. מסמך מדיניות חדש של הוועדה המקומית מאתגר את היזמים

בשנה האחרונה אנו עדים לשינוי משמעותי בעמדת בתי המשפט ו-ועדות הערר ביחס לסמכויות של ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה. עיקר השינוי מתמקד בצמצום סמכותן לקבוע במסגרת מסמכי מדיניות או במסגרת הנחיות פנימיות, הוראות המגבילות בצורה משמעותית את זכות הקניין.

במקור, מטרת מסמכי המדיניות הייתה ליצור כלי לקידום שקיפות באשר למדיניות המקצועית של הוועדה המקומית, לטובת אלו המגישים בקשות להיתר. כך למשל, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בגבעתיים ביססה את מדיניות תמ"א 38 שלה על עבודה מקצועית שמתבצעת במסגרת תוכנית לפי סעיף 23 לתמ"א, במטרה להנגיש לציבור את המידע בדבר הליכי התכנון הסטטוטורי, במועד מוקדם ככל הניתן. 

ואולם, בעת האחרונה נחשפנו לכמה מקרים שבהם ועדות מקומיות עשו שימוש לא ראוי בכלי של "מסמך מדיניות" - במטרה לסכל מהלכים תכנוניים כאלה ואחרים. כך למשל, לא מזמן ביטל נשיא בית המשפט המחוזי בתל אביב, איתן אורנשטיין, את מסמך המדיניות הקיצוני שניסחה הוועדה המקומית רמת גן, אשר מבחינה הצהרתית נועד כביכול לקדם את המטרות החשובות המונחות בבסיס תמ"א 38, אך בפועל הסתיר את כוונת הוועדה המקומית שלא להוציא כלל היתרי בנייה מכוח תמ"א 38. במקרה אחר ביטלה ועדת הערר המחוזית בתל אביב חלק ניכר מההוראות שנקבעו במסמך ההנחיות המרחביות שאישרה הוועדה המקומית תל אביב.

 

מסמך ההנחיות הוסיף תנאים מחמירים שאין להם בסיס משפטי

המשותף לשני מקרים אלה, הוא שגם בית המשפט וגם ועדת הערר צמצמו את היקף הנושאים שניתן להסדיר במסגרת מסמכי מדיניות או במסגרת הנחיות מרחביות. אבל, חרף מגמה זו של צמצום וחרף האיתותים הברורים של בתי המשפט, יזמים רבים בתל אביב נתקלים לאחרונה בדרישה חדשה מצד הוועדה המקומית בתל אביב, הקרויה "הגשת בקשה לאיחוד מגרשים". כך למשל קרה במקרים של יהואש 18-8, עמוס 12-10 ופומבדיתא 22-20 – שם נתבקשו יזמים, עוד בשלב המקדמי של פנייה לקבלת תיק מידע, להגיש בקשות לאיחוד המגרשים וזאת עוד הרבה לפני שמוגשת הבקשה להיתר, וזאת כאמור כתנאי להגשתה.

המקור לדרישה זו הוא "הוראה מסמיכה" (לכאורה) שנקבעה בתוכנית רובע 3 ובתוכנית רובע 4. מדוע לכאורה? משום שלפי מיטב הבנתנו, ההוראה שנקבעה בשתי תוכניות אלה אינה מתיימרת לאפשר את מדיניות הוועדה בדבר איחוד המגרשים. לעניות דעתנו, ההוראה אף יושמה באופן בלתי חוקי. יותר מכך: מסמך ההנחיות שכתב מהנדס הוועדה המקומית אף התיימר להוסיף תנאים מחמירים שאין להם בסיס משפטי - לא בתוכניות, לא בתקנות, ו-ודאי שלא בחוק.

עשויים לקום לאחר האיחוד בניינים שיחרגו מסביבתם, באופן שיפגע במרקם העירוני והסביבתי שעליו שקדו מתכנני התוכנית המקורית, שקָדמה לאיחוד. אלא שהדרך החוקית להשיג מטרות אסתטיות לגיטימיות אלה היא באמצעות קידום תוכנית מפורטת ושקופה. הדרך שבה מנסה הוועדה המקומית בת"א להשיג את המטרות הללו אינה לגיטימית ואינה חוקית

אכן, מטרתו של המסמך הייתה טובה: למנוע השפעות שליליות, מבחינה תכנונית, העלולות להתאפשר בזכות איחוד מגרשים. אכן, נוסף על השפעותיו החיוביות של איחוד מגרשים על יצירת גמישות תכנונית, יצירת רצף בינוי והתאמת זכויות בנייה, עלולות להיווצר כתוצאה מהאיחוד גם השלכות שליליות. כך למשל, עשויים לקום לאחר האיחוד בניינים שיחרגו מסביבתם, באופן שיפגע במרקם העירוני והסביבתי שעליו שקדו מתכנני התוכנית המקורית, שקָדמה לאיחוד. אלא שהדרך החוקית להשיג מטרות אסתטיות לגיטימיות אלה היא באמצעות קידום תוכנית מפורטת ושקופה. ולכן, לצערנו, הדרך שבה מנסה הוועדה המקומית בת"א להשיג את המטרות הללו אינה לגיטימית ואינה חוקית.

בפועל, הפך מסמך "איחוד מגרשים" ל"מכשיר לסיכול קליטת תשריטים לאיחוד חלקות" או למכשיר למניעת הגשת בקשות לתיק מידע במצב דברים שבו לא נעשתה פנייה לאישור "בקשה לאיחוד חלקות". בפועל, דחיית בקשה לאיחוד חלקות על הסף מונעת ממגישי בקשות אף את האפשרות אף להגיש בקשה להיתר בנייה (למעט בהסדרים מיוחדים המוכרים לנו, שהצריכו לוליינות שאינה הוגנת ו-ודאי שאינה שוויונית). 

לעניות דעתנו, אפילו אם בקשה להיתר בסופו של יום תידחה, עדיין זכותו של הפרט היא לכל הפחות להגישה. זכותו גם להגיש ערר. זכותו לעתור. לצערנו, הוועדה המקומית תל אביב, באמצעות כלי בלתי חוקי, מונעת את הגשת הבקשה להיתר, או למצער, מסכלת את אישורה, והכול בהסתמך על מסגרת משפטית לא חוקית. יזמים רבים מעוניינים לאחד מגרשים לצורך טיוב התכנון. הדין והתכניות התקפות גם מאפשרים זאת. לכן, הוועדה המקומית תל אביב אינה רשאית למנוע זאת, בחוסר סמכות. 

הכלי המתאים ביותר: קידום תוכנית מפורטת

עולה השאלה: כיצד בכל זאת אמורים להתבצע שינויים בתוכניות הרובעים אשר יתאמו את דרישותיה של הוועדה המקומית בעניין איחוד מגרשים? כאמור, הכלי המתאים הוא קידום תוכנית מפורטת שעליה תצטרך הוועדה המקומית תל אביב להגן בפני הוועדה המחוזית, שתשמע את התנגדויות היזמים. תוכנית מפורטת היא מסמך מאוזן שעבר מבחן של התנגדויות, וגם ועדת ערר יכולה לבחון אותו - ומעליה בית המשפט. במקרים מסוימים, גם שר האוצר יכול להתערב בתהליך אישורה. 

מסמכים המנסים להגדיר מדיניות פנימית של אגף הנדסה, כמו במקרה של תל אביב, כוללים הנחיות לא עקביות שלרוב גם אינן חדות, והן ניתנות לכן לפרשנויות ומזמינות, מטיבן, שרירות. הם הופכים עם השנים למעין נוהג, אשר לעיתים עובדי מוסד התכנון כבר אינם זוכרים מה בדיוק מקורו, ומדוע נוסח

נוסף על כך, תוכנית מפורטת גם מזכה בתשלום פיצויים בגין ירידת ערך לגובלים שבהם היא פוגעת. מכיוון שתוכנית מפורטת יוצרת חיוב בהיטל השבחה ותהליך שינויה הוא ארוך, נוקטים מוסדות התכנון בריסון ובאיזון בכל הנוגע לפגיעה קניינית העלולה להיגרם במסגרתה, וגם כך מובטח איזון מידתי ראוי. 

לעומת זאת, מסמכים המנסים להגדיר מדיניות פנימית של אגף הנדסה, כמו במקרה של תל אביב, כוללים הנחיות לא עקביות שלרוב גם אינן חדות, והן ניתנות לכן לפרשנויות ומזמינות, מטיבן, שרירות. מסמכים כאלה לקוחים מהעולם של "תוכניות אב" או של "מסמכים תכנוניים", או של הסדרים פנימיים. כל אלה הופכים עם השנים למעין נוהג, אשר לעיתים עובדי מוסד התכנון כבר אינם זוכרים מה בדיוק מקורו, ומדוע נוסח.

שקיפות, כבר אמרנו? 

לשמחתנו, נראה כי מגמת בתי המשפט היא להתחיל ולהקשות על הרשויות להיאחז במסמכים פנימיים שכאלה כבסיס להפעלת שקול דעת תכנוני. מגמה זו תורמת לחיזוק זכות הקניין, מאפשרת הקטנת הסכנה של שרירות שלטונית ומבטיחה מניעת תופעות נלוות של מנהל לא תקין (ולעיתים אף חמור מכך). 

על הוועדות המקומיות להפנים כי סמכות הגוף המקצועי לקבוע הוראות פנימיות, שהמקום לקביעתן הוא תוכנית - היא סמכות מוגבלת. דומה כי בָּשלה הקרקע להעמיד למבחן בערכאות המוסמכות את המסמך שהוציא תחת ידו מהנדס הוועדה המקומית תל אביב, ואשר כותרתו "איחוד מגרשים", ומסמכי מדיניות דומים - ויפה שעה אחת קודם

הגיעה העת כי הוועדות המקומיות, אשר משקיעות זמן ומאמץ בהכנת מסמכי הנחיות, יפנימו מה גבולות התוכן שניתן לצקת להנחיות אלה. עליהן להפנים כי סמכות הגוף המקצועי לקבוע הוראות פנימיות, שהמקום לקביעתן הוא תוכנית - היא סמכות מוגבלת. דומה כי בָּשלה הקרקע להעמיד למבחן בערכאות המוסמכות את המסמך שהוציא תחת ידו מהנדס הוועדה המקומית תל אביב, ואשר כותרתו "איחוד מגרשים", ומסמכי מדיניות דומים - ויפה שעה אחת קודם.

הכותבים מומחים בתכנון ובנייה. 
עו"ד יובל גלאון משמש בין היתר כיועמ"ש לוועדה המקומית לתכנון ובנייה בגבעתיים, ובעבר שימש כיועמ"ש הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים. 
עו"ד סלאם חאמד, מהנדסת אזרחית מוסמכת, היא לשעבר ראש ועדה מרחבית לתכנון ולבנייה גבעות אלונים.

לחדשות נדל"ן, עדכונים יומיומיים, דעות וניתוחים, הורידו את אפליקציית מרכז הנדל"ן
אנשי נדל"ן, בואו לשמוע ולהשמיע את דעתכם. הצטרפו לקבוצת הפייסבוק רק נדל"ניסטים ותיחשפו לתכנים בלעדיים לתעשייה

אודות המחבר
צילום: רותם שביט
עו"ד יובל גלאון ועו"ד סלאם חאמד הם שותפים במשרד עוה"ד שביט בר און גלאון צין ויתקון ושות', ומתמחים בתכנון ובנייה.

קורסים ואירועים קרובים


מכללת מרכז הנדל"ן - ב.ס.ר 1, בן גוריון 2 רמת גן, קומה 23
תאריך:
02.02.2020

דיויד אינטרקונטיננטל, תל אביב-יפו
תאריך:
26.03.2020

ואל טורנס, צרפת
תאריך:
14.03.2019

נדל"ניוזלטר

מעוניינים לקבל עדכונים שוטפים על כל מה שחם בעולם הנדל"ן?

f
המרכז בפייסבוק